产能过剩是中国经济转型期反复出现的现象。本文复盘1990年代末、2005年前后及当前正在展开的第三轮产能过剩周期，梳理其从“周期性过剩”向“结构性困局”的演化逻辑。研究发现，当前这一轮产能过剩的本质差异在于：它不再仅仅是总需求不足的短期表征，而是工业化中后期“主导产业断档”与新旧动能转换青黄不接的结构性产物。需求侧从房地产驱动转向收入约束，供给侧从地方政府主导的体制性过剩扩散至新兴产业的市场化“内卷”，治理逻辑亦从“行政去产能”演进为“法治化反内卷”。理解这一差异，是把握当前经济政策取向的关键。  

一、引言：产能过剩的周期性与结构性  

产能过剩并非中国经济的独有现象，亦非市场经济的偶然失灵。在市场经济条件下，一定程度的产能过剩是自由竞争的必然结果。然而，当产能过剩反复出现、且每次成因与形态持续演化时，它便不再是单纯的周期波动问题，而成为观察一国经济结构变迁的窗口。  

根据可查证的政策研究与历史资料，改革开放以来中国至少经历了三轮较为严重的产能过剩。江苏省经信委在2014年的一份分析中曾明确指出：“最近10年我国出现三轮较严重的产能过剩，前两轮分别是1996-1999年、2005年前后，本轮是在第二轮过剩没有彻底消除的情况下，又面临国际金融危机影响，市场需求急剧萎缩，致使过剩再次凸显。”这一官方判断为本文的周期划分提供了基准。时隔十余年，2025年前后启动的“反内卷”治理，标志着第四轮产能过剩治理周期的展开，但因其与前一轮在成因上高度关联且形态更为复杂，本文将其视为第三轮大周期的深化阶段加以考察。  

三轮周期的核心差异不在于过剩的“量”，而在于过剩的“质”。1990年代末的过剩根源于体制转轨期的需求骤降与重复建设；2005年前后的过剩源于投资驱动型增长模式下地方政府的GDP竞争；而当前正在展开的这一轮，则嵌套于工业化中后期主导产业断档、人口结构逆转、全球化格局重构等多重结构性变迁之中。用全国政协委员陆铭的判断来说，“中国今天的经济增长所面临的压力，既有周期性的因素，也有结构性的因素，但我个人认为结构性的因素比周期性的因素来得更加重要。”  

二、前两轮周期的简要复盘：周期性过剩与体制性根源  

（一）1996-1999年：体制转轨期的需求骤降  

第一轮产能过剩的宏观背景是1990年代中期经济“软着陆”后的需求收缩。此前，乡镇企业和轻工业的快速扩张形成了大量同质化产能，当通胀治理措施收紧银根、叠加亚洲金融危机的冲击，总需求增速急剧放缓，产能利用率大幅下滑。这一轮过剩的特征是“总量性”的：过剩主要集中在纺织、家电、煤炭等轻工和基础工业领域，与当时中国正处于工业化中期前半段、居民消费结构以温饱型为主的经济阶段相匹配。治理手段以行政性“压锭限产”为主，带有鲜明的体制转轨期色彩。  

（二）2005年前后：投资驱动下的体制性过剩  

第二轮产能过剩在成因上比第一轮更为复杂。经过1990年代末以来的重化工业加速发展，钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃等行业产能急剧膨胀。江苏省2014年的官方分析显示，2012年该省生铁、粗钢产能利用率分别为77%、76.3%，水泥粉磨产能利用率仅为68%，平板玻璃产能利用率约77%，造船产能利用率74%，均低于国际公认的79%-83%的合理水平。  

这一轮过剩的核心驱动力，被学界概括为“体制性过剩”。江苏省社科院院长刘志彪在当时即指出，“由体制性因素导致的产能过剩源自地方政府的GDP追求和投资驱动，造成不公平的竞争环境，最后‘优不胜、劣不汰’。”地方政府通过土地优惠、税收减免、信贷干预等手段争夺重化工业项目，钢铁行业从2006年提出削减产能，结果全国产量从当时的5亿吨“调到现在的10亿吨”。这说明，第二轮过剩的根源不仅是市场失灵，更是政府与市场边界的模糊。  

前两轮周期的共同特征在于：过剩主要发生在传统重工业领域，成因以周期性需求波动和体制性投资冲动为主，治理手段以行政性去产能为核心。它们为理解当前这一轮提供了参照系，但恰恰是那些“不共同”的特征，构成了当前困局的真正难点。  

三、第三轮周期的特殊性：结构性困局的四重表征  

2024年以来，产能过剩问题以“内卷式竞争”的语汇重回政策视野。从中央政治局会议首次提出“防止‘内卷式’恶性竞争”，到2025年《政府工作报告》要求“综合整治‘内卷式’竞争”，再到“十五五”规划建议将“综合整治‘内卷式’竞争”纳入中长期部署，政策话语的升级本身就暗示了问题的性质已发生质变。当前这一轮过剩与前两轮的根本不同，可从以下四个维度加以把握。  

（一）需求侧：房地产深度调整与收入约束的双重挤压  

前两轮产能过剩中，总需求在短暂收缩后总能找到新的增长极：1990年代末有住房商品化和加入WTO后的外需爆发，2005年前后有城市化加速和重化工业的旺盛需求。当前这一轮面临的是两个引擎的同时减速。  

其一，房地产的深度调整具有系统性影响。国务院发展研究中心张俊伟的分析指出，2024年我国城镇化率已达67%，“纳瑟姆曲线”拐点来临，房地产市场深度调整导致房地产投资性需求消失、新房销量下降、上下游行业产能过剩、中产阶级家庭财富受损并出现“消费降级”，地方政府土地出让金收入大幅下降更直接冲击了地方投资能力。房地产不仅是单一行业，更是连接投资、消费、地方财政和居民财富的枢纽性变量，其调整对总需求的收缩效应远非前两轮可比。  

其二，居民收入增长与消费时间的双重约束。陆铭指出，“消费增长乏力，既有缺钱的问题，也有缺时间的问题。”2025年全国企业就业人员周平均工作时间达48.6小时，高于大多数国家，“即便有收入，也没时间去消费。”制造业“通缩”与服务业“通胀”并存的供需错配，使得传统以制造业产能扩张拉动增长的模式面临天花板。  

（二）供给侧：从“体制性过剩”到“市场化内卷”  

前两轮过剩的供给侧根源被归结为地方政府干预。当前这一轮的显著变化是：过剩正在从传统行业向新兴产业蔓延，且驱动机制从“政府主导”转向“市场自发”与“政府助推”的混合形态。  

传统行业产能利用率持续承压。据国务院发展研究中心引述的数据，钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、焦炭等传统产业产能利用率大体在70%-75%之间，低于国际上80%-85%的合理水平。但更值得关注的是“新三样”——新能源汽车、锂电池、光伏产品——这些代表产业升级方向的领域，同样陷入“产能集中释放、低价抢单、增收不增利”的困境。有色金属行业的铜冶炼加工费在2025年跌至-44.73美元/吨的历史低位，意味着冶炼厂倒贴成本加工，但产能仍在加速增长。  

这种“越亏越产”的逻辑与第二轮周期中地方政府推动钢铁产能扩张的机制有相似之处，但其载体已从传统国企和地方政府转向了市场化企业和风险投资驱动的产业格局。地方政府在新能源领域的招商竞争仍然存在——张俊伟指出，“地方政府招商集中在相同产业领域和‘大项目’‘大企业’‘全产业链’等，也在一定程度上助推了‘内卷式’竞争”——但市场主体的过度进入和资本的“赛道拥挤”同样是重要推手。  

（三）产业维度：主导产业断档与新旧动能青黄不接  

这是当前困局最深层的结构性特征。张俊伟对此有精辟概括：随着汽车、智能手机在2018年前后步入产品生命周期成熟阶段，“我国传统意义上的工业化进程也超越了工业化后期发展阶段的高点，迫切需要以新的战略性支柱产业替代既有的支柱性产业。”然而，“虽然新一轮产业革命正在风起云涌，有些产业甚至已经崭露头角，但其规模尚小，产品开发和实际应用不足、尚不足以在产值、就业等方面接替既有的支柱性产业。”  

“主导产业更替之间的‘空档期’”，直接导致了资源配置的迷茫：“大量资源滞留在传统行业和传统业务领域，陷入低水平竞争和低效率运用，加剧内卷现象。”这一判断揭示了一个被许多讨论所忽略的维度：产能过剩不仅是供给太多的问题，更是资本找不到“对的去处”的问题。当房地产和传统制造业不再能吸纳大规模投资，而新兴产业又尚未形成足以匹配的体量时，资本在少数几个“赛道”（如新能源、半导体）中过度拥挤，便成为结构性困局的必然产物。  

（四）治理逻辑：从行政去产能到法治化反内卷  

前两轮产能过剩的治理以行政手段为主：1990年代末的“压锭限产”、2010年代中期的“去产能”任务，均以层层分解的行政指标为核心工具。当前这一轮的治理逻辑正在发生方向性转变。  

2025年以来，政策路径日益清晰：中央财经委员会第六次会议明确“依法依规治理企业低价无序竞争，引导企业提升产品品质，推动落后产能有序退出”；《反不正当竞争法》修订将“低于成本价销售”纳入规制；国家发改委、市场监管总局等部门在钢铁、水泥、有色金属等行业启动落后产能摸底与退出行动，同时以国家标准研制引领产业走出低价漩涡。黄汉权将这一转变概括为“从治标向治本转变，从应急式纠偏向制度化治理跃迁”。  

治理逻辑的转变，恰恰印证了问题性质的转变。行政性去产能适用于“体制性过剩”——政府有能力通过行政命令关停过剩产能；但面对市场化“内卷”和结构性断档，行政手段的效力边界迅速收窄，必须依靠法治化的竞争规则、标准引领的质量分级和全国统一大市场的制度基础设施。  

四、结构性困局的深层逻辑：增长模式转换的阵痛  

将上述四重表征整合起来，可以提炼出当前产能过剩困局的核心逻辑：中国经济增长模式正经历从“投资-出口驱动”向“内需-创新驱动”的艰难转换，而产能过剩正是这一转换在产业层面的集中投射。  

旧模式的惯性依然强大。制造业增值税税率（13%）显著高于服务业（8%），地方政府在税收激励下天然偏好制造业大项目；以抵押贷款为主的间接融资模式对轻资产服务业“天生不友好”；“低密度、宽马路”的城市建设模式不利于需要人气和密度的服务业发展。这些制度性因素共同构成了陆铭所描述的“服务业的隐形天花板”。  

与此同时，新动能的体量和就业吸纳能力尚不足以接替旧动能。2026年上半年，以高端制造、数智经济、现代服务为代表的新动能对经济增长的贡献率超过四成，新能源汽车零售渗透率连续三个月超过60%。这些数据表明转型方向正确且在加速，但新动能的“资本密集型”特征——如人工智能、新能源车、锂电池等行业——“增长所带来的就业增长和居民收入增长，相对来说比较不足”，这意味着新动能在短期内难以像曾经的房地产和重化工业那样，通过广泛的产业链拉动和就业创造来消化过剩产能。  

五、结语：结构性困局的出路在于结构性改革  

三轮产能过剩周期的演化，勾勒出中国经济从“周期性波动”走向“结构性困局”的轨迹。当前这一轮的特殊性在于：它不是简单的需求不足，也不是单纯的政府干预失灵，而是在工业化中后期阶段，旧主导产业衰退与新主导产业尚未成熟之间的“结构性空窗”在产业层面的集中释放。  

这意味着，传统的逆周期调节和行政性去产能都不足以应对。正如陆铭所言，“如果只是周期性波动，宏观政策发力就够了。但事实上，财政和货币政策一段时间以来都比较宽松，经济增长放缓的趋势却没有得到很好的遏制。”  

出路在于结构性改革。这包括：降低制造业与服务业之间的税收落差，消除服务业的隐性制度壁垒；完善多层次资本市场，使资本能够更有效地配置到真正具有创新价值和就业吸纳能力的领域；加快全国统一大市场建设，以法治化手段遏制地方保护主义和无底线补贴；以及在收入分配、社会保障和劳动时间制度上作出调整，使居民“有钱消费”也“有时间消费”。这些改革的共同指向，是让中国经济从“把更多资源投入生产”转向“让更多产出服务于人的发展”。三轮产能过剩的教训表明，只要增长模式仍以产能扩张为惯性，过剩就会以新的面孔反复出现；而只有当增长真正转向以人的福祉为中心，产能与需求之间才能建立起可持续的均衡。