地方政府专项债作为城市更新项目的重要资金来源，凭借成本低、期限长、政策支持力度大的优势，成为破解项目融资难题的关键抓手。2024年《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号）实施后，专项债管理进入“质量优先、精准支持”新阶段。谋划城市更新项目争取专项债需紧扣政策导向，打通“政策适配—项目包装—申报落地—全周期管理”全链条，本文结合最新政策与实践案例展开系统解析。  

一、政策锚定：把握城市更新专项债的核心导向  

专项债支持城市更新的逻辑核心是“公益性定位、收益性平衡、合规性底线”，需精准把握政策边界与支持重点。  

（一）明确投向领域的正负清单  

52号文首次对专项债投向实行“正面引导+负面清单”双重管理，城市更新项目需严格规避禁止类范畴：严禁用于纯房地产开发、仿古城商业设施、形象工程等项目，而城镇老旧小区改造、城中村改造、城市公共空间盘活等公益性较强的领域则获重点支持。例如城中村改造需聚焦城镇开发边界内集体用地，重点建设燃气、消防等基础设施与社区服务设施，不得将资金用于征地拆迁等非固定资产投资支出。  

2026年政策进一步将城市更新2.0列为专项债“黄金赛道”，其中地下管网改造补贴比例高达70%，但需提供详细的管网现状检测报告；老旧小区改造推行“改造+运营”模式，加装电梯、智慧化设施等方向可获最高30%的财政补贴，这些细分领域的政策倾斜为项目谋划提供了明确方向。  

（二）吃透资本金与审发机制新规则  

资本金使用新规为城市更新项目提供了更大操作空间：专项债用作资本金的比例由25%提至30%，且信息技术、数字经济等新兴产业基础设施纳入正面清单。城市更新项目可将智慧社区建设、数字化运维平台等内容打包，争取资本金支持。以上海某老旧街区改造项目为例，其将5G安防系统、智能停车设施纳入建设内容，成功获批2.3亿元专项债资本金，占项目总投资的28%。  

审发机制的差异化管理需重点关注：“自审自发”试点地区（如部分经济大省）可自主审核项目，额度分配向成熟项目倾斜；非试点地区实行“季度审核”，在建项目续发债券可走“绿色通道”无需重复申报。谋划时需结合地方定位，试点地区可加快项目推进节奏，非试点地区则需精准把握10月底前集中申报、次年季度补充报送的时间窗口。  

二、项目包装：构建“收益自平衡+合规可控”的核心竞争力  

专项债审核本质是对项目“收益可靠性、合规完备性、管理规范性”的综合评估，包装环节需实现政策要求与项目实际的深度匹配。  

（一）打造多元化收益平衡体系  

“收益自求平衡”是专项债申报的硬性门槛，城市更新项目需突破“公益性无收益”的认知误区，构建“基础收益+增值收益”的组合模式。  

基础收益可依托政策明确的合规来源：土地储备项目可纳入存量土地回收后的出让收入，如嘉兴秀洲区通过专项债盘活1300余亩低效用地，土地出让收益占项目总收入的62%；保障性住房项目可将租金收入与配套商业设施租赁收入结合，广州某城中村改造项目通过收购存量商品房作为保障房，实现年租金收益超1800万元。  

增值收益需挖掘项目内生潜力：老旧小区改造可配套建设充电桩，通过电费分成与服务费实现持续收益；历史街区改造可引入文创市集、特色餐饮，如杭州某项目将20%的建筑面积用于商业运营，年营业额达8000万元，为债券偿还提供稳定支撑。需注意收益测算需有扎实依据，如乡村文旅类更新项目需提供第三方机构出具的年游客量评估报告，避免因测算虚高被否决。  

（二）筑牢合规性申报基础  

前置手续完备性直接决定项目能否通过“一票否决”评审。根据2026年申报要求，项目需在9月底前取得可研批复、环评公示文件，10月15日前完成省级项目库填报并附收益测算、资金平衡方案。嘉兴秀洲区打造的“协同攻坚”模式值得借鉴：由土储中心统筹，发改、财政等部门联审财务与合规资料，建立问题实时反馈机制，7日内完成11个项目的系统填报，通过率达100%。  

规划衔接与资金管理方案同样关键：项目需同时符合城市总体规划与专项规划，如城中村改造需纳入省级“三年行动”项目库；资金管理需制定“专户封闭运行”方案，明确债券资金与市场化融资的分账管理规则，秀洲区构建的“申报—拨付—使用—监管—偿还”一体化体系，实现资金使用率达80.8%，为项目加分。  

三、申报实操：把握流程节点与审核应对技巧  

专项债申报具有严格的时序性与程序性，需精准把控关键节点，主动应对审核反馈。  

（一）构建全周期时间管理体系  

2026年专项债申报已进入“提前储备、精准申报”阶段，核心时间节点需环环相扣：8月底前确定项目清单并启动可研、用地预审，未立项项目将直接淘汰；10月底前完成省级库填报，错过则需等待次年申报；11月底前需根据国家反馈修改材料，未按时补充视为放弃。  

地方可借鉴“三级联动”推进机制：市级层面成立专项债专班，统筹政策解读与项目筛选；区级层面负责前置手续办理与材料编制；街道层面配合开展居民意愿调研与收益资源核查，确保项目既符合政策要求，又贴合实际需求。  

（二）精准应对审核重点与反馈  

审核部门重点关注项目成熟度、收益平衡、风险防控三大维度。项目成熟度方面，需提供施工许可证、中标通知书等证明文件，在建续发项目可凭借“绿色通道”直接安排发行；收益平衡需编制细化的测算表，列明收费标准、数量、年限等参数，确保收益覆盖率不低于1.2倍；风险防控需建立偿债备付金制度，明确财政补助、跨项目调度等偿还预案。  

面对审核反馈需快速响应：若收益覆盖率不足，可补充配套商业设施、延长运营年限等增收措施；若合规性存疑，需出具行业主管部门的确认文件。某省会城市老旧小区改造项目曾因收益测算依据不足被退回，通过补充充电桩运营合同、物业增值服务协议等材料，最终获批1.9亿元专项债。  

四、全周期管理：实现“资金高效使用+债务风险可控”  

专项债获批并非终点，规范的资金使用与绩效管理是保障项目可持续、争取后续支持的关键。  

（一）强化资金封闭管控  

专项债资金实行“穿透式监管”，需严格执行专户管理、专款专用。可参照秀洲区“1+4+X”机制，由政府统筹，发改、财政等部门联审资金拨付申请，确保资金精准用于基础设施建设等规定用途。同时建立资金使用台账，按月报送进度，对闲置资金及时调整用途，避免因资金沉淀被约谈通报。  

（二）健全绩效与偿债管理  

绩效管理需贯穿项目全生命周期：建设阶段重点考核投资完成率、手续办理时效；运营阶段跟踪收入实现情况与服务质量。秀洲区通过定期调度、现场核查等方式压实做地主体责任，推动资金高效使用与存量土地盘活。  

偿债管理需动态优化：对收入较好的项目，可申请调整平衡方案提前偿还本金，降低利息成本；对收益波动较大的项目，建立动态监测机制，及时通过财政补贴、市场化合作等方式补足缺口。省级政府需履行兜底责任，确保区域内专项债整体平衡，严防违约风险。  

五、结语  

城市更新项目争取专项债需实现“政策吃透、包装精准、申报高效、管理规范”的全链条谋划。在专项债管理转向“质量优先”的背景下，需紧扣52号文等政策导向，聚焦城中村改造、老旧小区功能提升等重点领域，构建多元化收益体系，筑牢合规基础。同时借鉴嘉兴秀洲区、杭州等地区的成功经验，通过协同机制、闭环管理、绩效牵引，实现项目融资需求与政策支持的精准匹配，为城市更新注入可持续的资金动力。