2025年以来，城市更新专项债发行规模持续扩容，前三季度全国相关发行金额已达6400亿元，其中城中村改造专项债同比增长1.4倍，成为支撑城市存量提质的核心融资工具。但申报实践中，仍有大量项目因政策把握偏差、收益设计不合理、手续缺失等问题止步于审核阶段。本文结合最新政策要求与典型案例，系统梳理申报全流程核心要点，为实务操作提供明确指引。 

一、政策导向：申报的合规性根基  

（一）支持领域的"正面清单"与"负面边界"  

2025年政策通过"清单管理+动态调整"明确支持范围，核心涵盖四大类项目：  

居住类更新：城镇老旧小区改造（基础类、完善类、提升类）、棚户区与城中村改造，需配套建设保障性住房与基础设施。例如重庆渝中区用83.3亿元专项债改造900万平方米老旧小区，直接惠及12万户居民。  

文化类保护：历史街区活化、古建筑修缮等，上海张园石库门改造通过专项债支持保护性修缮，结合文旅运营实现文化价值与收益平衡。  

设施类升级：地下管廊、海绵城市、智慧交通等市政工程，北京酒仙桥项目40.49亿元专项债重点用于道路与管网改造。  

空间类优化：滨水区域整治、公园绿地提升等公共空间项目，需体现生态与功能复合价值。  

政策同时划定严格"负面清单"：严禁用于纯商业房地产开发、楼堂馆所建设，禁止置换存量债务或作为股权基金资金来源。2025年新增"过度商业化限制"，要求老旧小区改造中商业配套面积占比不超过20%。  

（二）核心政策红线与红利  

收益平衡刚性要求：项目收益需覆盖债券本息1.1倍以上，部分地区如广东要求达到1.2倍，且土地出让收入、财政补贴占比均不得超过50%。  

资本金创新红利：专项债用作资本金比例从25%提升至30%，可叠加超长期特别国债支持，湖南、深圳试点项目已实现2.68%超低利率。  

审批倾斜政策：北京、上海等超大特大城市及黄河、珠江流域项目优先获批，21个国家更新示范区享受"即报即审"绿色通道，审批周期缩短50%。  

二、项目谋划：申报成功的核心逻辑  

（一）"肥瘦搭配"的项目包装策略  

纯公益性项目因收益不足难以通过审核，实践中形成三类成熟打包模式：  

民生+经营捆绑：广州荔湾南片区将老旧小区管网改造（公益性）与停车场扩建、社区商业（经营性）打包，通过停车费与租金实现1.15倍收益覆盖。  

保护+开发联动：青岛济南路片区改造中，历史建筑修缮（公益）与商业客房出租（经营）结合，8.5亿元专项债对应1.31倍收益覆盖倍数。  

基础+增值叠加：TOD模式下，地铁站点建设（公益）联动上盖物业租赁（经营），某新区项目通过该模式使收益覆盖倍数提升至1.4倍。  

包装关键在于"空间相邻、运营相关"，确保公益性与经营性资产形成有机整体，避免生硬拼接。  

（二）收益体系的多元化构建  

直接收益挖掘：  

经营性收入：停车场收费（参考周边标准，如广州按15元/小时测算）、商业租金（采用市场比较法，以上海张园周边租金为基准下浮10%）、广告位租赁等可量化收入。  

服务性收入：社区便民服务、智慧停车管理费等，北京酒仙桥项目通过智慧交通系统年增收超2000万元。  

合规间接收益：  

绑定保障性住房销售收益，重庆"两江四岸"项目借此将收益覆盖倍数提升至1.3倍。  

纳入生态价值转化收益，EOD模式下的碳汇交易收入已被部分地区认可为合规收益来源。  

创新收益路径：  

"专项债+REITs"闭环：青岛济南路项目通过专项债完成建设后，将商业物业打包发行REITs回收资金。  

政策红利兑现：符合绿色标准的项目可申请贴息，降低实际融资成本。  

（三）实施模式的可行性设计  

主体架构：以地方国企或城投公司为申报主体，重庆通过82亿元城市更新基金与专项债协同，形成"国企主导+社会资本参与"格局。  

期限匹配：根据回报周期选择债券期限，老旧小区改造多选10-15年期，历史街区活化可延长至20-30年，青岛项目15年期债券精准匹配商业运营周期。  

风险缓释：建立10%收益计提的风险准备金，对拆迁滞后、租金波动等风险制定应对预案。  

三、申报流程：全周期关键节点把控  

（一）前期准备：手续与材料双完备  

必备审批文件：  

规划类：国土空间规划衔接证明、项目规划许可证。  

审批类：可研报告批复、立项备案文件、环评批复。  

特殊类：涉及拆迁的项目必须提供社会稳定风险评估报告与居民意见征集材料。  

核心材料编制标准：  

实施方案：需细化更新范围、资金拼盘（专项债占比通常≤80%）、工期计划，广州荔湾项目因列明12个小区改造细节获评审加分。  

财务评估报告：由第三方机构出具，附租金合同、收费标准等市场依据，某项目因缺乏测算依据导致得分从25分降至10分。  

法律意见书：重点核查土地权属、拆迁程序合规性，北京酒仙桥项目因提前完善5宗土地权属证明获满分。  

（二）申报与审核的实操技巧  

申报时机把控：  

提前批（11月）：适合续建项目，需10月底前完成"一案两书"编制。  

常规批（3月、6月）：新开工项目需在3月窗口期提交，错过将错失当年额度。  

审核要点应对策略：  

一票否决项规避：确保"四证"齐全，拆迁项目必备征收许可，某棚户区项目因用地预审缺失被直接剔除。  

评分项优化：申报前取得施工许可证可加5分；资金管理方案明确"专户管理+进度拨付"机制；收益测算采用"3公里半径法则"，仅纳入直接辐射范围收入。  

专家沟通：提前对接省级财政厅了解评审方向，重庆渝中区团队通过演示"专项债+基金"模式获专家认可。  

（三）发行与资金管理规范  

发行要素匹配：根据项目回报周期确定期限（10-30年），利率可通过绿色认证、REITs衔接等方式降低，青岛项目15年期利率仅3.82%。  

资金使用监管：实行"专款专用+进度拨付"，仅用于拆迁、建设、运营环节，定期提交资金使用报告，违规挪用将暂停后续额度申报。  

四、风险规避与常见误区破解  

（一）高频失败原因及对策  

收益测算虚高：某项目将3公里外商业收益纳入测算被否决，对策是采用周边同类项目数据，租金预测留10%下调空间。  

手续缺失：30%失败项目存在环评或稳评缺失，建议建立"手续清单制"，拆迁项目提前6个月启动居民意见征集。  

政策理解滞后：仍按旧政策申报纯公益项目，需建立政策跟踪机制，重点关注财政部、住建部官网更新。  

（二）合规性风险防控  

债务风险底线：项目不得新增隐性债务，资金平衡方案需经财政部门债务风险评估。  

资产权属清晰：更新后资产需明确权属，政府持有部分与经营性资产划分清晰，避免产权纠纷。  

动态调整机制：对投资超5亿元项目实行"第三方评估+年度调整"，某"AI+改造"项目因技术迭代滞后及时调整方案，避免2亿元损失。  

五、结语：政策红利下的申报能力建设  

2025年城市更新专项债政策形成"资金支持+模式创新+审批优化"的三重红利，申报成功的关键在于：精准把握"公益导向+收益平衡"政策核心，构建"肥瘦搭配+多元收益"项目逻辑，打磨"手续齐全+数据支撑"申报材料。  

建议地方建立"政策解读-项目储备-专家预审-动态调整"工作机制，参考重庆基金联动、青岛REITs衔接等创新模式，结合区域特色设计申报方案。在合规前提下充分挖掘政策红利，专项债必将成为推动城市高质量发展的核心引擎。