2025年中央城市工作会议明确城市发展进入“存量提质”新阶段，专项债作为城市更新核心融资工具，其政策体系持续优化、支持力度显著增强。据住建部测算，我国城市更新年投资需求超2万亿元，而专项债年投入规模已达5000亿元，成为填补资金缺口的关键支撑。但申报实践中，仍有大量项目因政策把握不准、谋划深度不足、材料准备粗糙等问题错失融资机会。本文结合2025年最新政策与典型案例，系统解析申报逻辑与实操技巧。  

一、政策导向：2025年专项债支持城市更新的核心框架  

（一）投向领域的“负面清单+重点支持”双重界定  

国务院2025年1号文首次对城市更新专项债实行“负面清单”管理，明确禁止将资金用于纯商业开发、形象工程等领域，但城镇老旧小区改造、棚户区改造、历史街区保护等6类项目被纳入重点支持范围。值得关注的是，政策将“城市公共空间功能提升”“智慧安防系统建设”等新增场景纳入支持目录，为项目谋划提供了更大空间。  

同时，专项债用作项目资本金的范围进一步扩大，信息技术、数字经济等新兴产业基础设施被纳入“正面清单”，且资本金占比上限从25%提高至30%。北京、上海等10个试点省市已率先落地该政策，如北京2025年发行的462.9亿元土储专项债中，116.9亿元用于城市更新土地一级开发，其中30%来源于专项债资本金。  

（二）收益平衡的刚性约束与创新路径  

2025年政策强化了“收益自平衡”核心要求，明确债券存续期内收益需覆盖本息1.2倍以上，且土地出让收入占比、财政补贴占比均不得超过50%。这一刚性约束倒逼项目从“政府兜底”转向“市场造血”。  

政策创新为收益平衡提供了新路径：允许公益性项目捆绑周边经营性资产收益，如老旧公园改造可联动周边商业地块增值收益；鼓励“专项债+REITs”联动，青岛济南路片区改造项目通过专项债完成前期建设后，将商业物业打包发行REITs回收资金，形成资金闭环。  

（三）审批机制的效率升级与倾斜政策  

针对城市更新项目周期长、环节多的特点，政策建立了差异化审批机制：21个国家更新示范区实行“即报即审”绿色通道，发行效率提升50%；对2026年3月底前可开工的项目优先分配额度。重庆渝中区借助绿色通道，2021-2023年累计发行13个城市更新专项债包，总额达83.3亿元，平均审批周期缩短至15个工作日。  

二、项目谋划：构建“政策合规+收益可靠+模式创新”的核心逻辑  

（一）项目包装的“肥瘦搭配”策略  

纯公益性项目因收益不足难以通过审核，实践中“肥瘦搭配”成为主流模式：将无收益的基础设施改造与有稳定现金流的经营性项目捆绑申报。广州荔湾南片区改造项目堪称典范，其将老旧小区水电气管网改造（公益性）与停车场扩建、社区商业配套（经营性）打包，通过停车费、商铺租金实现收益覆盖倍数达1.15倍。  

包装时需把握两个关键：一是经营性资产占比适中，通常不低于项目总投资的30%，避免因公益属性过强导致收益不足；二是项目边界清晰，确保公益性与经营性资产在空间上相邻、运营上关联，如上海张园石库门改造将历史建筑修缮与文旅商业运营一体化设计。  

（二）收益体系的多元化构建  

直接收益挖掘：聚焦可量化的经营性收入，包括停车场收费（参考周边同类项目定价，如广州荔湾项目按15元/小时标准测算）、商业租金（采用市场比较法，以上海张园周边商铺租金为基准下浮10%规避虚高）、广告位租赁等。  

间接收益合规纳入：在政策允许范围内，将配套保障性住房销售收益、周边土地增值分成等纳入测算。重庆“两江四岸”治理项目通过绑定沿岸保障房销售收益，使总收益覆盖倍数提升至1.3倍。  

新型收益创新探索：结合EOD模式，将生态修复带来的碳汇收益纳入；借助智慧化改造，增加智慧停车、社区服务等增值收入。北京酒仙桥旧城区改造项目通过智慧交通系统建设，年新增交通疏导费收入超2000万元。  

（三）实施模式的协同化设计  

主体架构优化：采用“国企主导+多元参与”模式，由地方城投公司作为申报主体，整合社会资本参与运营。重庆设立82亿元城市更新专项基金，与专项债形成“1+1>2”效应。  

期限匹配设计：根据项目回报周期合理选择债券期限，老旧小区改造等短期见效项目选10-15年期，历史街区活化等长期项目选20-30年期。青岛济南路片区改造项目结合商业运营周期，选择15年期债券，利率仅3.82%。  

风险缓释安排：建立“优先级收益覆盖+风险准备金”双重保障，如将项目收益的10%计提风险准备金，应对运营波动。  

三、申报技巧：全流程把控关键节点与材料质量  

（一）申报时机的精准把握  

专项债申报实行“提前批+常规批”双窗口机制：提前批（11月10-15日）重点支持续建项目，需在10月底前完成“一案两书”编制；常规批分为3月、6月两批，新开工项目需在3月窗口期提交，否则将错失当年额度。  

实操中应提前3个月启动准备工作，尤其注意与省级财政、发改部门的衔接。2025年某省会城市因晚于3月15日提交老旧厂区改造项目申报材料，虽符合政策要求仍未能纳入当年发行计划。  

（二）核心材料的专业化编制  

实施方案：需突出“政策符合性+可行性”，明确项目与城市更新规划的衔接关系，详细说明建设内容（如老旧小区改造需列明楼栋数量、管网长度等量化指标）。广州荔湾项目实施方案因对12个老旧小区的改造内容逐一细化，获得评审专家额外加分。  

财务评价报告：收益测算需附市场调研支撑材料，如周边商铺租金租赁合同、停车场收费标准批复等；成本测算需与可研报告一致，避免出现“重收益轻成本”的失衡问题。某项目因未提供租金测算的市场依据，收益合理性得分从25分降至10分。  

法律意见书：重点核查土地使用权、建设资质等合规性文件，对“肥瘦搭配”项目需明确资产权属划分。北京酒仙桥项目因提前完善5宗土地的权属证明，法律合规性部分获得满分。  

（三）审核要点的针对性应对  

一票否决项规避：确保“四证”（国有土地使用证、规划许可证等）齐全，特殊项目如管网改造需提供豁免证明；严格控制土地出让收入占比，超过50%的项目可拆分申报。2025年某棚户区改造项目因用地预审手续不全，直接被剔除出备选库。  

评分要点优化：项目成熟度方面，尽量在申报前取得施工许可证，可加5分；资金管理方案需明确“资金专户管理+进度拨付”机制，避免笼统表述；风险管理部分要制定具体应对措施，如租金下滑时启动空置商铺临时招商预案。  

专家沟通技巧：评审前主动向省级财政厅对接专家方向，针对收益测算、模式创新等核心问题准备答疑材料。重庆渝中区申报团队通过提前演示“专项债+基金”联动模式，获得评审专家高度认可。  

四、典型案例启示与常见误区规避  

（一）成功案例的共性特征  

青岛济南路片区改造项目（总投资11.6亿元，专项债融资8.5亿元）的成功关键在于：一是收益结构多元，客房出租、商业租赁等收入占比均衡，无单一依赖项；二是手续成熟，申报时已取得四证及施工招标通知书；三是期限匹配，15年期债券与商业运营回报周期精准契合。  

上海张园西区改造则凸显模式创新价值，通过“保护性修缮+文旅运营”实现文化价值与经济收益双赢，专项债资金使用效率较传统模式提升40%。  

（二）常见申报误区及对策  

收益测算虚高：某项目将周边3公里外商业收益纳入测算，被判定为“收益关联性不足”。对策：采用“3公里半径法则”，仅纳入项目直接辐射范围内的经营性收入。  

政策理解滞后：仍按2024年政策申报纯公益性项目，未捆绑经营性资产。对策：建立政策跟踪机制，重点关注国务院公报、财政部官网等权威渠道的更新信息。  

材料准备粗糙：可研报告与收益测算表数据冲突，如建设成本相差20%。对策：组建跨部门团队（发改、财政、实施单位），实行材料“三级审核制”。  

五、结语：政策红利下的申报能力提升路径  

2025年城市更新专项债政策的扩容升级，为存量提质提供了难得机遇。申报成功的核心在于：精准把握“负面清单+收益平衡”的政策底线，构建“肥瘦搭配+多元收益”的项目逻辑，打磨“数据支撑+手续齐全”的申报材料。  

建议地方政府建立“政策解读-项目储备-专家评审-动态调整”的全流程工作机制，加强与专业机构合作提升谋划能力；实施单位应聚焦项目收益性与公益性的有机统一，通过模式创新增强融资竞争力。在政策红利与专业能力的双重驱动下，专项债必将成为推动城市高质量发展的重要引擎。