在城市发展从“增量扩张”转向“存量提质”的关键时期，城市更新作为推动城市可持续发展的重要任务，承载着改善人居环境、推动产业升级、提升城市竞争力的使命。然而，地方政府债务规模的不断攀升，给城市更新资金筹措带来了前所未有的挑战。据财政部数据显示，截至2024年末，全国地方政府债务余额已达48.07万亿元，部分城市债务率远超120%的警戒线。在如此严峻的债务重压下，城市更新项目动辄数十亿甚至上百亿元的资金需求，让地方政府陷入“有心无力”的困境。那么，城市更新的资金究竟从何而来？这不仅关乎城市更新项目的顺利推进，更直接影响到城市的可持续发展和民生福祉。  

一、地方政府债务重压下城市更新资金困局  

（一）债务规模与城市更新资金需求的矛盾  

近年来，地方政府为推动经济增长和城市建设，通过发行地方政府债券、融资平台贷款等多种方式大量举债。这些债务资金在促进城市基础设施建设、产业发展等方面发挥了重要作用，但也导致债务规模持续扩大。与此同时，城市更新作为城市发展的新方向，资金需求极为庞大。老旧小区改造、历史文化街区保护、产业园区升级、城市生态修复等各类城市更新项目，从前期的规划设计、拆迁补偿，到中期的工程建设，再到后期的运营管理，每个环节都需要巨额资金投入。  

以武汉市为例，其在《武汉市城市更新三年行动计划（2023-2025年）》中提出，计划在未来五年内完成100个老旧小区改造、5个历史文化街区更新以及3个产业园区升级项目，预计总投资超过500亿元。然而，2024年武汉市一般公共预算收入仅为1500亿元，且地方政府债务余额已高达4500亿元，债务率达到300%，远超国际警戒线。在这种情况下，政府财政资金难以满足城市更新项目的需求，资金缺口巨大。  

（二）传统融资模式受限  

过去，地方政府主要依赖财政拨款、银行贷款和土地出让收入来筹措城市更新资金。但在债务重压下，这些传统融资模式面临诸多限制。  

财政拨款方面，由于地方政府需要偿还大量债务本息，财政支出压力巨大，可用于城市更新的资金十分有限。例如，某省会城市2024年债务利息支出高达80亿元，在保障民生、教育、医疗等基本公共服务支出后，当年仅能拿出5亿元用于城市更新项目，远低于实际需求。  

银行贷款方面，随着监管政策的收紧，银行对地方政府融资平台贷款的审核更加严格。银行更加关注地方政府的偿债能力和债务风险，对于城市更新这类投资规模大、回报周期长的项目，往往持谨慎态度。部分银行甚至将城市更新项目贷款利率上浮10%-15%，并将贷款期限从原来的10-15年缩短至5-8年，大幅增加了地方政府的融资成本和还款压力。  

土地出让收入曾是地方政府重要的资金来源，但近年来，受房地产市场调控政策和经济下行压力影响，土地市场遇冷，土地出让收入大幅下降。以郑州市为例，2024年土地出让收入同比下降35%，仅为300亿元，较城市更新年度资金需求缺口达120亿元，导致地方政府通过土地出让获取城市更新资金的难度加大。  

（三）资金分配与使用效率问题  

在资金紧张的情况下，地方政府在城市更新资金分配上往往面临两难选择。一方面，需要平衡不同类型城市更新项目的资金需求，既要保障老旧小区改造等民生项目，又要支持产业园区升级等经济发展项目；另一方面，还需考虑不同区域的发展需求，避免资金过度集中在少数区域，造成区域发展不平衡。此外，资金使用效率低下也是一个突出问题。审计署数据显示，2024年部分城市存在城市更新资金闲置现象，某省累计闲置资金达15亿元，部分项目因审批流程繁琐、前期规划不足等原因，建设进度滞后6-12个月，导致资金无法及时回笼，进一步加剧了资金紧张局面。  

二、现有城市更新融资模式的困境与挑战  

（一）城市更新基金  

城市更新基金作为一种新兴的融资模式，近年来在多个城市得到推广。通过政府引导、社会资本参与的方式，城市更新基金旨在撬动更多资金投入城市更新项目。然而，在实际运作中，城市更新基金面临诸多问题。  

截至2024年，全国已有25个城市设立城市更新基金，总规模达4400亿元。但部分基金的投资决策机制不够完善。例如，某东部城市的城市更新基金，在2023年投资的5个项目中，3个项目因缺乏市场化评估，投产后收益未达预期，导致12亿元资金沉淀。其次，社会资本参与积极性不高。由于城市更新项目平均周期长达8-10年，且收益不稳定，社会资本对于投资城市更新基金存在顾虑。同时，基金的退出机制不健全，某中部城市的城市更新基金，因项目延期导致社会资本原定的3年退出计划无法实现，涉及资金规模达8亿元，进一步降低了社会资本的参与意愿。此外，部分城市更新基金存在资金闲置现象，如某西部城市的城市更新基金，2024年闲置资金达5亿元，未能有效发挥资金的使用效益。  

（二）政企合作（PPP模式）  

政企合作模式在城市更新中被广泛应用，理论上可以实现政府与企业的优势互补，共同推进城市更新项目。但在实践中，PPP模式暴露出诸多问题。  

在利益分配方面，政府与企业的利益诉求存在差异。以某城市的历史文化街区更新项目为例，项目总投资20亿元，政府希望通过项目提升城市文化软实力，而企业则期望通过商业开发获取较高回报。最终因双方对商业面积占比、租金分成等条款存在分歧，导致项目谈判耗时18个月，增加前期成本3000万元。  

风险分担机制不完善也是PPP模式面临的重要问题。城市更新项目面临政策风险、市场风险、技术风险等多种风险，但在实际合作中，双方对于风险的界定和分担往往不明确。如某老旧小区改造PPP项目，因建材价格大幅上涨导致成本超支2亿元，政府与企业因风险分担比例争议，致使项目停工6个月，造成直接经济损失8000万元。此外，PPP项目的审批流程繁琐，项目前期准备时间平均长达2-3年，成本高，某产业园区更新PPP项目前期审批费用达1500万元，也降低了企业参与的积极性。  

（三）特许经营  

特许经营模式通过授予企业特定区域或项目的经营权，吸引社会资本参与城市更新。然而，该模式在实践中也存在一些问题。  

一方面，特许经营项目的准入门槛较高，往往只有少数大型企业能够参与，限制了市场竞争，不利于提高项目的运营效率和服务质量。例如，某城市的地下综合管廊特许经营项目，总投资30亿元，最终仅由一家央企中标，市场竞争不足导致项目运营成本较同类项目高出12%。另一方面，特许经营合同期限较长，期间政策、市场环境等可能发生较大变化，导致合同条款难以适应实际情况。当企业与政府在合同履行过程中出现分歧时，由于缺乏有效的协商和调整机制，容易引发法律纠纷，影响项目的正常运营。如某城市的污水处理厂特许经营项目，因水价调整争议，企业与政府对簿公堂，涉及金额5亿元，项目运营中断3个月。此外，部分特许经营项目存在垄断经营现象，企业为追求利润最大化，可能忽视公共利益，降低服务质量，损害公众权益。  

（四）金融创新工具  

随着金融市场的发展，REITs（不动产投资信托基金）、资产证券化等金融创新工具逐渐应用于城市更新领域。这些工具为城市更新项目提供了新的融资渠道，但也面临诸多挑战。  

REITs方面，我国REITs市场尚处于发展初期，相关法律法规和政策体系不完善，市场规模较小，投资者认知度和参与度不高。截至2024年，我国基础设施REITs累计发行规模仅1300亿元，其中涉及城市更新的项目占比不足10%。城市更新项目发行REITs面临底层资产质量评估难、收益分配机制不明确、退出渠道有限等问题，导致REITs在城市更新领域的应用范围有限。  

资产证券化方面，城市更新项目的资产证券化存在基础资产分散、现金流不稳定等问题，增加了证券化产品的发行难度和风险。例如，某城市的商业街区更新资产证券化项目，因商户退租率高于预期，导致基础资产现金流减少40%，证券化产品评级下调，发行规模从原定的8亿元缩减至5亿元。此外，资产证券化产品的评级和监管体系有待完善，市场透明度不高，投资者难以准确评估产品风险，制约了资产证券化在城市更新融资中的应用。  

三、城市更新资金筹措的创新路径探索  

（一）政策支持与制度创新  

优化财政政策  

中央政府应加大对城市更新的财政支持力度，设立城市更新专项补助资金。例如，2024年中央财政已安排300亿元支持城镇老旧小区改造，未来可进一步扩大资金规模，并向历史文化街区保护、城市生态修复等项目倾斜。同时，调整财政资金分配方式，对符合条件的城市更新项目给予最高达项目总投资30%的补贴，提高资金使用的社会效益。地方政府应优化财政预算安排，合理安排城市更新资金，提高财政资金使用效率。可以探索建立城市更新财政资金绩效评价机制，对资金使用情况进行跟踪评估，确保资金专款专用，提高资金使用效益。  

完善土地政策  

创新土地供应方式，鼓励通过土地作价入股、租赁、弹性出让等方式，降低城市更新项目的土地成本。例如，深圳市在城市更新中，通过土地作价入股方式，为项目节省土地成本超50亿元。对于城市更新项目中涉及的存量土地，允许在符合规划的前提下，进行土地用途调整和容积率提高，增加项目的开发收益，吸引社会资本参与。同时，建立健全土地增值收益分配机制，明确政府、原土地权利人、开发企业等各方在土地增值收益中的分配比例，如广州规定政府可分享不超过40%的土地增值收益，保障各方合法权益，促进城市更新项目顺利实施。  

制定税收优惠政策  

对参与城市更新的企业和投资者给予税收优惠，如减免企业所得税、增值税、土地增值税等。对于老旧小区改造、历史文化街区保护等公益性较强的城市更新项目，可给予更大幅度的税收优惠，如企业所得税“三免三减半”政策。此外，对个人购买城市更新项目中新建住房的，可给予契税减免等优惠政策，如上海对购买城市更新项目住房的个人，给予最高达购房款1.5%的契税补贴，刺激住房消费，促进城市更新项目的销售和资金回笼。  

（二）拓展多元化融资渠道  

深化城市更新基金运作  

完善城市更新基金的投资决策机制，引入市场化的投资管理团队，建立科学的项目评估和筛选体系，提高基金投资项目的质量和效益。例如，上海市城市更新基金通过引入专业投资机构，2024年投资的8个项目中，6个项目实现超额收益。优化基金的收益分配和退出机制，明确政府与社会资本在基金收益中的分配比例，为社会资本提供多样化的退出渠道，如股权转让、资产证券化、回购等，增强社会资本的参与信心。同时，鼓励不同城市之间的城市更新基金开展合作，实现资源共享、优势互补，扩大基金规模和影响力。  

创新政企合作模式  

探索更加灵活多样的政企合作模式，根据不同城市更新项目的特点和需求，选择合适的合作方式。例如，对于具有稳定现金流的经营性城市更新项目，可以采用建设-运营-移交（BOT）模式；对于公益性较强的城市更新项目，可以采用建设-移交（BT）模式或政府购买服务模式。完善政企合作项目的利益分配和风险分担机制，通过合同约定明确双方的权利和义务，建立合理的利益共享和风险共担机制。如北京市某产业园区更新项目，通过设置浮动收益分成条款，根据项目实际收益调整政府与企业的分成比例，有效平衡双方利益。同时，加强对政企合作项目的监管，建立健全项目监督考核机制，确保项目按照合同约定顺利实施，保障公共利益。  

推进金融创新与合作  

加强与金融机构的合作，推动金融机构开发适合城市更新特点的金融产品和服务。例如，国家开发银行推出城市更新专项贷款，提供最长20年、利率低至4%的长期低息贷款，截至2024年已累计发放贷款1200亿元。积极探索发行城市更新专项债券，扩大债券发行规模，提高债券发行效率。如成都市2024年发行城市更新专项债券50亿元，用于支持老旧小区改造和历史文化街区更新项目。支持城市更新项目通过资产证券化、REITs等方式进行融资，拓宽融资渠道。加强对金融创新产品的监管，建立健全风险防范机制，确保金融市场稳定。  

吸引社会资本参与  

通过政策引导、项目推介等方式，吸引各类社会资本参与城市更新。鼓励民间资本、产业资本、保险资金等参与城市更新项目投资，为城市更新提供多元化的资金支持。建立健全社会资本参与城市更新的保障机制，保障社会资本的合法权益。例如，浙江省建立社会资本参与城市更新项目库，对入库项目给予优先审批、融资对接等支持，2024年吸引社会资本投入城市更新项目资金达300亿元。同时，完善社会资本参与城市更新项目的产权保护制度，确保社会资本在项目中的资产安全；建立社会资本参与城市更新项目的投诉处理机制，及时解决社会资本在项目实施过程中遇到的问题。  

（三）提升资金使用效率  

加强项目规划与管理  

科学合理地制定城市更新项目规划，明确项目的目标、任务、实施步骤和资金需求。在项目规划阶段，充分考虑项目的可行性和经济效益，避免盲目投资和重复建设。例如，杭州市在城市更新项目规划中，引入大数据分析技术，对项目周边人口结构、消费需求等进行精准分析，提高项目规划的科学性。加强项目实施过程中的管理，建立健全项目管理机制，明确项目各方的责任和义务，加强对项目进度、质量、成本的控制。引入专业的项目管理团队，提高项目管理水平，确保项目按时完成，提高资金使用效率。  

推进项目整合与统筹  

对城市更新项目进行整合和统筹，避免分散投资和资金浪费。可以将相邻区域或具有关联性的城市更新项目进行整合，打包实施，实现资源共享和协同发展。例如，深圳市南山区将相邻的3个老旧小区改造项目与周边的商业街区更新项目整合，统一规划设计和施工，节省建设成本1.2亿元，提高项目的整体效益。同时，加强城市更新项目与城市总体规划、土地利用规划等的衔接，确保项目符合城市发展的整体要求，避免因规划冲突导致项目调整或返工，造成资金损失。  

建立资金监管与绩效评价体系  

建立健全城市更新资金监管体系，加强对资金使用全过程的监督管理。设立专门的资金监管机构，对资金的筹集、分配、使用等环节进行严格监管，确保资金专款专用，防止资金挪用、截留等现象发生。例如，江苏省建立城市更新资金监管平台，实现资金使用情况的实时监控和预警。建立城市更新资金绩效评价体系，制定科学合理的绩效评价指标，对项目的资金使用效益、社会效益、经济效益等进行全面评估。根据绩效评价结果，对资金使用效果好的项目给予奖励，如对优秀项目给予项目总投资5%的奖励；对资金使用效果差的项目进行问责，并调整资金分配方案，提高资金使用效率。  

在地方政府债务重压下，城市更新资金筹措面临巨大挑战，但也蕴含着新的机遇。通过政策支持与制度创新、拓展多元化融资渠道、提升资金使用效率等多种措施的综合运用，有望打破资金困局，为城市更新提供稳定、可持续的资金支持。城市更新不仅是城市空间的改造和升级，更是城市发展理念的转变和创新。只有解决好资金问题，才能推动城市更新项目顺利实施，实现城市的高质量发展，让城市焕发出新的生机与活力，为居民创造更加美好的生活环境。