在城市发展从“增量扩张”转向“存量提质”的关键时期，城市更新成为提升城市竞争力、改善居民生活质量的重要抓手。然而，动辄百亿甚至千亿级的资金需求，让城市更新陷入“巧妇难为无米之炊”的困局。据相关数据显示，全国范围内城市更新项目资金缺口长期超万亿元，仅老旧小区改造、历史街区保护、产业园区升级等细分领域，每年就存在数千亿元的资金空白。面对如此巨大的资金缺口，各地纷纷探索多元融资模式，从城市更新基金到政企合作，从特许经营到金融创新，这些模式究竟能否为城市更新“解渴”？背后又隐藏着哪些机遇与挑战？  

一、城市更新资金困局：规模大、周期长、收益难  

（一）资金需求规模庞大  

城市更新涉及城市空间的全方位改造，资金需求覆盖多个环节。以老旧小区改造为例，除了基础的建筑修缮、管网改造、道路翻新等工程，还需配套建设电梯、充电桩、社区养老服务中心等设施，平均每个小区改造费用超千万元。若涉及历史文化街区更新，不仅要投入资金进行古建筑修缮、风貌保护，还需进行业态升级、文化场景营造，资金需求更是呈几何级增长。例如，北京南锣鼓巷的更新项目，总投资超20亿元，涵盖建筑修复、景观提升、商业规划等多个方面。  

（二）项目回报周期漫长  

城市更新项目不同于普通房地产开发，其建设运营周期普遍较长。从前期规划、拆迁补偿、建设施工到后期招商运营，一个完整的城市更新项目往往需要5-10年时间。在这期间，资金持续投入却难以快速回笼，导致资金占用成本居高不下。以某城市产业园区更新项目为例，项目总投资50亿元，建设周期3年，运营培育期5年，在长达8年的时间里，企业需持续承担贷款利息、运营成本等费用，资金压力巨大。  

（三）收益模式存在局限  

城市更新项目的收益来源主要包括土地出让金、物业租金、商业运营收入等，但受限于公共属性和市场环境，收益往往难以覆盖成本。例如，老旧小区改造后，仅依靠物业费和停车位收入，难以实现资金平衡；历史文化街区更新项目，由于对建筑风貌和业态有严格限制，商业价值开发受限，投资回报率较低。此外，一些城市更新项目过度依赖土地增值收益，一旦房地产市场下行，项目收益将大幅缩水，进一步加剧资金压力。  

二、多元融资模式探索：实践、成效与争议  

（一）城市更新基金：政府引导下的资本聚合  

为破解资金难题，城市更新基金成为各地探索的重要方向。截至目前，全国已有25个城市设立城市更新基金，总规模达4400亿元。以西安为例，2022年设立的100亿元城市更新基金，采用“母基金+区域子基金+项目子基金”的多层放大机制，通过政府出资撬动社会资本，重点支持片区综合更新、老旧资产提升改造等项目。该基金设立后，成功吸引了多家金融机构和社会资本参与，推动了多个城市更新项目落地。  

然而，城市更新基金在实践中也面临诸多争议。一方面，基金的投资决策机制不够透明，部分项目存在“政府意志主导”现象，社会资本参与度和话语权不足；另一方面，基金的退出机制不完善，由于城市更新项目周期长，社会资本面临退出渠道有限、资金回笼慢等问题，影响了其参与积极性。  

（二）政企合作：优势互补下的利益博弈  

政企合作模式在城市更新中得到广泛应用。政府凭借政策、资源优势，与企业的资金、技术、运营能力相结合，共同推进项目实施。例如，平顶山市引导平煤神马集团参与城市更新，累计完成投资82.95亿元，建设了医养生态文化园等多个项目，实现了产业升级与民生改善的双赢。  

但政企合作也存在明显弊端。在项目推进过程中，政府与企业的利益诉求往往难以完全一致。政府更注重项目的社会效益和公共服务属性，而企业则追求经济效益最大化。这种利益分歧可能导致项目决策效率低下，甚至出现项目烂尾的风险。此外，政企合作中的权责划分不明确，容易引发责任推诿和纠纷。  

（三）特许经营：市场驱动下的垄断隐忧  

特许经营模式通过授予企业特定区域或项目的经营权，吸引社会资本参与城市更新。新乡市在型钢厂片区更新改造中，采用特许经营方式引入市国资集团，由其负责拆迁、建设、运营等全流程工作，有效减轻了政府财政压力。  

然而，特许经营模式也引发了关于市场垄断和公共利益保护的担忧。一旦企业获得特许经营权，可能形成区域垄断，在服务定价、质量管控等方面缺乏有效约束，损害公众利益。此外，特许经营合同期限较长，期间政策、市场环境变化可能导致合同条款无法适应实际需求，引发双方矛盾。  

（四）金融创新：机遇背后的风险暗流  

随着金融市场的发展，REITs、资产证券化等金融创新工具逐渐应用于城市更新领域。通过发行REITs，城市更新项目可以将不动产资产转化为可交易的证券，吸引社会公众投资者参与，实现资金快速回笼。例如，深圳某产业园区更新项目通过发行REITs，成功募集资金30亿元，加速了项目建设进度。  

但金融创新也带来了新的风险。一方面，REITs市场尚不完善，投资者对城市更新项目的认知度和接受度有限，存在流动性风险；另一方面，资产证券化产品的底层资产质量参差不齐，若项目收益不达预期，可能引发违约风险，危及金融市场稳定。  

三、破局之路：构建可持续的融资生态  

（一）完善政策体系，强化制度保障  

政府应加快完善城市更新相关政策法规，明确多元融资模式的适用范围、操作流程和监管机制。在财政政策方面，加大中央及地方财政对城市更新的支持力度，优化资金分配方式，向公共属性强、社会效益显著的项目倾斜。同时，探索建立城市更新专项补贴、税收优惠等激励机制，降低企业参与成本。在土地政策方面，创新土地供应方式，允许通过土地作价入股、租赁等方式，降低企业前期资金投入压力。  

（二）创新融资模式，拓宽资金渠道  

进一步深化城市更新基金运作模式创新，引入市场化的投资决策机制和退出机制，提高社会资本参与度。探索“基金+银行贷款”“基金+债券”等组合融资模式，发挥不同融资工具的优势。同时，鼓励金融机构开发适合城市更新特点的金融产品，如长期低息贷款、供应链金融等，满足项目多样化的资金需求。此外，积极推动城市更新项目与绿色金融、普惠金融相结合，拓宽资金来源渠道。  

（三）平衡利益关系，健全治理机制  

在政企合作和特许经营模式中，建立科学合理的利益分配和风险分担机制至关重要。政府应通过合同约定、绩效考核等方式，明确双方权责利，确保公共利益得到有效保护。同时，引入第三方评估机构，对项目的经济效益、社会效益进行动态监测和评估，及时调整利益分配方案。此外，加强公众参与，建立健全项目决策听证、信息公开等制度，保障居民的知情权和参与权。  

（四）加强风险防控，确保可持续发展  

针对金融创新带来的风险，建立健全城市更新项目风险评估和预警体系。加强对REITs、资产证券化等金融产品的监管，规范底层资产筛选和信息披露标准，防范市场风险。同时，引导金融机构合理控制杠杆率，避免过度融资引发系统性风险。此外，鼓励保险机构开发城市更新相关保险产品，为项目提供风险保障。  

城市更新的资金困局并非无解，多元融资模式为破解难题提供了新的思路和方向。但要真正实现为城市更新“解渴”，还需政府、企业、金融机构等各方协同发力，在政策完善、模式创新、利益平衡和风险防控等方面持续探索。只有构建起可持续的融资生态，才能让城市更新摆脱资金束缚，焕发出新的生机与活力，为城市高质量发展注入强劲动力。