专项债项目储备机制作为连接政策导向与有效投资的“源头枢纽”，其运行质量直接决定专项债“稳投资、补短板、防风险”的政策效能。截至2025年6月，全国专项债余额已达34.8万亿元，但审计数据显示，超15%的资金闲置源于储备阶段的机制缺陷——喀什地区32.11亿元资金因前期论证不足无法支出，部分县市项目审核通过率不足10%；湖北等地因部门协同缺失导致项目手续滞后，资金落地周期延长3倍以上。在“自审自发”试点扩容与投向领域深化的背景下，系统破解储备机制顽疾成为当前专项债管理改革的核心命题。  

一、专项债项目储备的核心机制问题  

（一）协同机制碎片化：部门壁垒阻断项目流转  

专项债项目储备涉及发改、财政、自然资源等7个以上部门，但统筹协调机制的缺失导致“各唱各调”的治理困境。从实践来看，这一问题呈现三重表现：其一，权责划分模糊，行业主管部门对项目前期论证“甩手掌柜”，财政部门独自承担收益审核压力，湖北审计发现部分项目因主管部门反馈滞后错失申报窗口期；其二，信息系统割裂，发改部门项目库与财政部门债务管理系统未实现数据互通，项目单位需重复录入投资金额、建设周期等核心数据，导致信息偏差率超5%；其三，审批流程脱节，尽管政策要求“并联审批”，但用地预审、环评等要件办理仍存在隐性先后顺序，广东明确要求未完成初步设计概算的项目一律不予发行，而这类手续因部门协调不畅往往延误数月。  

（二）培育机制薄弱化：项目“先天不足”难承资金  

项目培育的缺位是导致储备质量低下的根本原因，突出表现为“重数量轻质量”的惯性思维。在前期论证环节，喀什地区32亿元闲置资金背后是项目可研报告流于形式，部分产业园项目未开展市场需求调研即仓促入库；在要件办理环节，西部某县12个储备项目中8个因缺乏经费未完成初设批复，陷入“手续不全无法申报，不申报无经费办手续”的恶性循环；在专业能力层面，基层对政策理解偏差明显，湖北省审计指出，部分县市对评审重点把握不足，导致项目因不符合投向负面清单被直接剔除。这种“带病储备”导致储备库与发行库转化率普遍低于40%，造成大量前期资源浪费。  

（三）审核与激励机制错位：供需错配加剧效率损耗  

审核权限与激励导向的失衡进一步扭曲储备行为。在审核机制上，“自审自发”试点与非试点地区形成明显落差：试点地区经省级审批即可发行，周期缩短30%，湖南首批试点项目通过率提升20%；非试点地区仍需“市县申报—省级审核—国家复核”三级流程，部分优质项目因等待审核错过建设黄金期。在激励机制上，额度分配与储备质量脱钩的问题突出，喀什地区莎车县等3县市通过率低于10%却仍盲目申报，根源在于“多报多得”的惯性认知尚未扭转；而广东等地虽建立正向激励，但对储备质量的考核权重仅占15%，不足以引导地方转变观念。  

（四）市场化机制缺失：收益平衡能力先天不足  

储备阶段对市场化逻辑的忽视，导致项目偿债能力存在结构性缺陷。在土地收储等重点领域，定价机制模糊与主体单一问题尤为突出：各地收购价格“就低不就高”，房企接受度不足30%，而城投公司因债务压力大、专业能力弱，难以高效盘活土地资源；在收益测算环节，过度依赖土地出让收入，部分项目占比超70%，在房地产市场调整期面临收益断流风险；在社会资本参与方面，因缺乏收益共享机制，民营企业对储备项目参与度不足10%，市场化融资工具衔接不畅导致项目资金拼盘难以成型。  

二、完善专项债项目储备机制的对策路径  

（一）构建协同治理体系：打破部门壁垒与流程梗阻  

破解协同困境需从组织、技术、流程三维度发力。在组织层面，建立省级专项债统筹委员会，由政府分管领导牵头，发改、财政、行业主管部门派员驻点办公，实行“一个项目、一个专班、一套方案”，喀什地区通过该模式实现项目库动态更新率超80%。在技术层面，打造“三库合一”数字化平台，整合项目审批、收益测算、资金使用数据，实现投向合规性系统自动筛查、收益合理性大数据核验、要件完备性跨部门实时校验，长沙通过该平台将审核时间从15个工作日压缩至5个。在流程层面，推行“要件容缺+并联审批”模式，参考临猗示范区经验，对民生类项目允许先入库后补正手续，但明确3个月补正期限，逾期自动清退。  

（二）建立分级培育机制：夯实项目前期基础  

以“孵化—培育—申报”三级体系破解项目先天不足问题。在孵化期，由行业主管部门牵头开展政策对接，结合区域短板谋划项目，如临猗示范区聚焦污水处理、道路建设等刚需领域储备项目，通过率达100%；在培育期，设立省级专项培育资金，对入库项目给予10-50万元前期经费，山西通过该方式将项目成熟度提升至80%以上；在申报期，组建省级专家库，为基层提供“一对一”收益测算指导，要求新兴产业项目提供省级以上技术认定，土地收储项目明确收益结构中市场化收入占比不低于40%。同时建立“培育—发行”联动机制，广东要求未完成初设概算的项目一律不予发行，从制度上倒逼前期工作提质。  

（三）优化审核激励机制：实现储备质量与额度匹配  

通过权限重构与考核改革理顺储备导向。在审核机制上，扩大“自审自发”试点范围，对非试点地区实行“按月审核”制度，缩短储备周期至3个月以内；建立“省级复核抽查”机制，试点地区项目备案后抽查比例不低于20%，对违规项目实行“一票否决”并扣减额度。在激励机制上，重构额度分配模型，赋予“储备库成熟度”“发行库转化率”“存续库支付率”等指标30%以上权重，对喀什等资金闲置严重地区核减下年度30%额度，对广东等储备质量高的地区给予10%额外奖励。同时建立责任追溯机制，对“凑数式储备”的县市约谈问责，压实项目单位主体责任。  

（四）植入市场化运行逻辑：增强项目收益可持续性  

以市场化机制提升项目偿债能力与落地效率。在主体培育上，打破土地收储主体单一格局，鼓励市场化机构参与，通过“政府+城投+民企”模式整合专业能力与资金资源，明确民营企业参与收储的债权清理绿色通道；在定价机制上，建立“成本+增值收益”的土地收购定价体系，综合考虑企业实际成本与地块开发潜力，提高房企参与积极性；在收益机制上，推广“肥瘦搭配”模式，将无收益市政工程与充电桩、广告位等经营性资产捆绑储备，杭州通过该模式实现6类收益组合平衡，项目通过率提升40%。同时打通“专项债+REITs”退出通道，北京地铁14号线通过该方式回收资金120亿元，为储备新项目提供资金循环。  

（五）强化全周期监管机制：筑牢储备风险防线  

构建“事前筛查—事中监控—事后评估”的监管闭环。事前建立“三维审核”体系，发改部门审投向、财政部门审收益、审计部门审合规，江门审计通过核查可研报告与绩效目标，从源头剔除3个收益不实项目；事中实行“三色预警”，对要件办理滞后的蓝色预警项目发函提醒，对资金闲置超6个月的黄色预警项目暂停拨付，对收益下滑的红色预警项目启动调整；事后开展绩效评估，引入第三方机构核算实际收益与测算偏差，偏差率超20%的项目单位3年内不得申报新项目。同时强化信息公开，在债务平台增设“储备项目动态”专栏，披露要件进度、收益构成等信息，接受社会监督。  

结语  

专项债项目储备机制的改革本质是推进财政资金治理现代化的缩影，其核心在于实现“政策找项目”与“项目配政策”的有机统一。当前，部门协同不畅、培育薄弱、激励错位等机制性问题，本质上是传统行政思维与市场化要求、粗放管理与精准投放之间的深层矛盾。随着“自审自发”试点的深化与数字化监管的普及，地方政府需摒弃“重申报轻储备”的惯性，以协同机制打破壁垒，以培育机制夯实基础，以市场化机制注入活力，以监管机制守住底线。唯有如此，才能让储备库真正成为优质项目的“蓄水池”，让专项债资金精准滴灌至发展急需领域，为稳增长、惠民生提供坚实支撑。