“十五五”时期是我国迈向2035年基本实现社会主义现代化目标的关键承上启下阶段。对于地方国资国企而言，这不仅是深化改革的攻坚期，更是其重构区域经济版图、重塑核心竞争力的战略机遇期。面对全球产业链重构、国内统一大市场建设、地方财政模式转型等多重变量，传统以“管资产”为中心、以规模扩张为导向的发展模式已难以为继。新一轮地方国资国企改革的核心，在于实现从“城投模式”向“产投模式”的深刻转变，必须聚焦“功能定位的重塑与聚焦”、“科技创新与产业生态的深度融合”、“市场化经营机制的纵深突破”三大方向，通过战略性重构，真正成为服务区域重大战略、引领现代化产业体系建设、稳定地方经济基本盘的“压舱石”和“主力军”。  

“十四五”期间，地方国资国企在服务地方基建、保障民生、应对风险等方面发挥了不可替代的作用。然而，随着土地财政的退潮、地方政府债务管控的趋严以及传统产业增长动能的衰减，地方国企普遍面临“三难”困境：融资难（传统融资平台功能受限）、转型难（从城市建设者向产业组织者转变不畅）、造血难（市场化盈利能力不足）。  

进入“十五五”开局之年，我们必须清醒地认识到，过去那种依赖政府信用背书、依靠资源禀赋垄断、追求规模体量扩张的粗放式发展路径已经走到了尽头。新一轮改革的逻辑基点已然改变：国家层面要求国企聚焦主责主业，提升核心竞争力；地方层面则迫切需要国企承担起“第二财政”之外的“产业先锋”角色。如何在服务国家战略与实现自身高质量发展之间找到平衡点，如何在防范化解债务风险与培育新质生产力之间实现良性循环，是摆在每一位地方国资监管者和国企管理者面前的核心命题。  

以下三大突破方向，是破解上述难题的关键抓手。  

第一突破方向：功能定位的重塑与聚焦——从“大而全的平台”到“精而特的先锋”

长期以来，地方国企，尤其是地市级和区县级国企，普遍存在功能定位模糊、业务边界不清的问题。一个城投公司，既要做土地整理、基础设施建设，又要涉足房地产开发、贸易供应链，甚至还要承担招商引资、产业引导基金的职能。这种“万金油”模式，在资源错配的同时，也导致了专业能力的稀释和风险的累积。  

“十五五”期间，功能定位的重塑是第一要务，核心是落实“三聚焦”战略：  

1.聚焦核心功能，厘清“三个角色”  

地方国企必须根据自身禀赋和区域发展需求，在以下三个角色中找准定位，而非“包打天下”：  

重大战略的“实施者”：对于承担城市更新、交通枢纽、水利环保等重大基础设施职能的国企，其核心功能是“保落实”。这类企业应转型为专业的城市建设运营服务商，通过REITs（不动产投资信托基金）、资产证券化等手段，实现从“建设者”向“运营者”和“资产管理者”的转变，核心考核指标应从“投资额”转向“资产回报率”和“运营效率”。  

产业体系的“组织者”：对于产业基础较好的区域，国企应成为产业链的“链长”或“关键环节的补位者”。这要求国企跳出单纯追求自身利润的局限，转而通过搭建产业载体（如特色产业园）、设立产业引导基金、提供共性技术研发平台等方式，撬动社会资本，优化区域产业生态。此时，国企的考核应更侧重于对地方税收贡献、就业带动、产业链完整度的贡献。  

科创转化的“助推器”：在科技成果从“实验室”走向“生产线”的“死亡之谷”阶段，社会资本往往因风险过高而望而却步。地方国企应发挥信用优势，通过设立“投早、投小、投硬科技”的风险补偿资金、建设中试基地、提供首台套应用场景等方式，扮演耐心资本和催化剂的角色，弥补市场失灵。  

2.聚焦主责主业，实施“专业化整合”  

“十五五”开局，各地必须下决心推动同质化业务的整合。坚决剥离不具备竞争优势、缺乏发展潜力的非主业、非优势业务。例如，将分散在多家国企的物流、物业、文旅、金融等板块，按照“一业一企、一企一业”的原则进行重组整合，形成规模效应和协同效应。通过专业化整合，不仅能降低管理成本、提升运营效率，更能锻造出一批在细分领域具有核心竞争力的专精特新国企。  

3.聚焦信用重塑，构建“分类分层”的管控模式  

功能定位的重塑必然要求监管模式的变革。必须彻底改变过去“一刀切”的考核与监管方式。对于公益保障类国企，应侧重成本规制和服务质量考核；对于商业竞争类国企，应完全对标行业一流，实行市场化薪酬和激励；对于功能类（产业投资）国企，应建立符合创投行业规律的容错机制和考核周期，允许在一定范围内“试错”，不以单个项目成败论英雄，而以“组合收益”和“产业带动效应”论贡献。  

第二突破方向：科技创新与产业生态的深度融合——从“被动承接”到“主动策源”  

发展新质生产力是“十五五”的核心任务。对于地方国企而言，不能仅仅满足于承接发达地区的产业转移，更不能在低端产能上继续内卷。必须发挥国企在资源整合、场景开放、长周期投入上的独特优势，成为区域创新生态的“策源地”和“连接器”。  

1.构建“场景驱动”的创新模式  

地方国企拥有丰富的应用场景，这是其相较于纯市场化科创企业的最大优势。未来，国企应主动开放场景资源，通过“揭榜挂帅”等方式，向中小企业、科研院所开放城市治理、智慧交通、能源管理、医疗健康等领域的应用场景。例如，一家地方交通集团，可以开放其停车场、公交场站资源，吸引无人驾驶、智慧充电、储能技术的初创企业进行技术验证和商业化落地。这种“场景换技术、换产业”的模式，是培育本地化新质生产力的有效路径。  

2.探索“科技-产业-金融”的良性循环  

地方国企应成为连接科技创新、产业升级和金融资本的关键枢纽。  

在科技端：加强与本地高校、科研院所的深度绑定，探索“学科+产业”的发展模式。国企可以出资建设联合实验室，以股权为纽带，锁定原创技术的优先转化权。  

在产业端：利用国企的园区载体优势，打造“上下楼就是上下游”的产业集聚生态。不仅要提供物理空间，更要提供算力支撑、检验检测、供应链金融等专业化服务，降低入驻企业的创新成本。  

在金融端：发挥国有资本投资公司的功能，构建“母基金+子基金+直投”的多层次投资体系。在基金运作上，要敢于拉长考核周期，从追求短期财务回报转向追求长期产业价值回报，培育一批“懂科技、懂产业、懂资本”的国有投资团队。  

3.布局“未来赛道”的战略性投入  

地方国企不能只盯着当期利润，必须要有战略眼光，在区域产业发展规划中扮演“先遣队”的角色。对于新一代信息技术、生物制造、低空经济、新型储能等符合区域资源禀赋的未来产业，国企应在早期阶段介入，通过股权投资、基础设施建设（如低空经济所需的基础设施网）、产业孵化器等方式进行战略性布局。这种投入短期内可能无法体现在财务报表上，但决定了区域未来十年在产业分工中的地位。  

第三突破方向：市场化经营机制的纵深突破——从“行政化管控”到“价值化创造”  

国企改革三年行动和深化提升行动，已经初步解决了“形式上有市场化”的问题，但“实质上的市场化”仍任重道远。“十五五”期间，必须刀刃向内，彻底打破“铁交椅、铁饭碗、铁工资”，让国企真正按市场化机制运营。  

1.深化治理改革：做实董事会，厘清权责边界  

核心是解决“政企不分”的顽疾。在“十五五”开局，应进一步完善中国特色现代企业制度，切实落实董事会职权，特别是经理层选聘权、业绩考核权和薪酬分配权。国资监管机构应从“管企业”转向“管资本”，通过派出专职外部董事、优化授权放权清单，让企业真正成为独立的市场主体。要建立外部董事占多数的董事会，并确保外部董事能独立履职、科学决策，有效制衡内部人控制。  

2.深化用人改革：推行经理层任期制和契约化管理“提质扩面”  

虽然经理层任期制和契约化管理已基本实现全覆盖，但在实践中，“刚性兑现”仍面临较大阻力。下一步，必须做到“三刚”：契约刚性，经营业绩责任书必须目标清晰、奖惩明确；考核刚性，完不成目标必须扣减薪酬，甚至调整岗位；退出刚性，打通管理人员“能下”的通道，真正实现“业绩升、薪酬升，业绩降、薪酬降”。同时，要在市场化程度高的子企业全面推行职业经理人制度，加大市场化选聘力度。  

3.深化激励改革：构建精准化、差异化的中长期激励机制  

市场化的核心在于激发人的活力。对于竞争类企业，要敢于运用股权激励、超额利润分享、项目跟投等中长期激励工具，特别是对于核心科研人员和管理骨干，要建立风险共担、利益共享的机制。对于科技型企业，可以探索赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权，激发创新动力。对于功能性企业，则要探索建立与“服务区域战略成效”挂钩的专项奖励机制。关键在于“精准”，避免激励变成“普惠制福利”。  

站在“十五五”的开局节点，地方国资国企的改革已进入“深水区”和“无人区”。中企规划院基于对全国数百家地方国企的深度跟踪研究认为，上述三大突破方向的落地，关键在于地方“一把手”的决心和国资监管机构的智慧。我们观察到，当前许多地方国企的改革陷入“内卷化”困境——文件出了一堆，会议开了无数，但体制机制的根本性变革推进缓慢。  

中企规划院在此提出三点核心建议：  

第一，必须将“债务化解”与“转型发展”统筹推进。不能为了化债而“躺平”，也不能为了发展而继续盲目举债。地方应借助“十五五”规划编制的窗口期，系统盘点存量资产，通过资产重组、ABS（资产支持证券）、REITs等手段，将“沉睡的资产”转化为“流动的资本”，用盘活存量获得的资金，投向布局增量的新质生产力。这是一场“左手倒右手”的魔术，更是决定地方国企能否轻装上阵的关键。  

第二，必须建立“容错与担当”的辩证统一机制。当前，严苛的审计、巡视环境使得部分国企经营者出现“宁可少干事，也要不出事”的避责心态。要破解这一困局，必须尽快出台细化、可操作的尽职合规免责事项清单。特别是对于前瞻性、战略性新兴产业投资，对于化解历史遗留问题的创新举措，只要决策程序合规、未谋取私利、且勤勉尽责，即便未达到预期目标，也应予以免责。只有为改革者撑腰，为担当者担当，才能真正激发企业家精神。  

第三，必须摒弃“对标一流就是简单复制”的路径依赖。地方国企在向央企、向先进民企对标学习时，切忌生搬硬套。区域经济的核心在于“特色”与“协同”。地方国企的改革方案，必须深深扎根于所在城市的资源禀赋、产业基础和文化基因。与其做一个“大而全”的平庸者，不如做一个“小而美”、“专而精”的佼佼者。在新一轮改革中，能够找到自身在区域生态中不可替代的“生态位”，比单纯追求资产规模的扩张更为重要。  

总之，“十五五”开局的新一轮国资国企改革，是一场深刻的自我革命。它要求地方国企必须告别过去的路径依赖，以壮士断腕的决心重塑功能、以创新求变的姿态拥抱产业、以市场化的机制激发活力。唯有如此，地方国资国企才能在经济大转型的浪潮中，不仅实现自身的凤凰涅槃，更能成为引领区域经济高质量发展的核心引擎，为地方经济社会发展贡献真正的“国企力量”。