2025年是我国城市更新工作从“试点探索阶段”迈向“系统推进阶段”的关键节点。截至目前，中央财政已下达200亿元城市更新专项补助资金，覆盖20个试点城市，市场机构预测全年城市更新相关投资规模将达8.6万亿元。城市更新工作已超越传统物理空间改造范畴，形成“政策合规性把控、居民诉求协调、资金良性循环”三位一体的复杂体系。本文基于我院2025年上半年对北京、重庆、广州等重点城市的实地调研，结合政策文件与项目实操案例，系统梳理城市更新政策落地要点、项目实施路径及投融资创新模式，为地方政府提供专业化咨询参考，助力城市更新工作规范高效推进。  

一、政策衔接机制：从顶层设计到基层落地的实践路径  

2025年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于持续推进城市更新行动的意见》（以下简称《意见》），确立“安全筑基、功能完善、文化传承、生态优先”四大核心原则，构建全国统一的城市更新政策框架。地方政府在政策落地过程中，需结合区域实际优化实施细则，破解“顶层文件与基层执行”的衔接难题，重点关注以下四方面：  

（一）安全底线把控：危房处置与抗震加固的合规性操作  

《意见》明确要求“分类处置危险房屋，D级危房依法拆除改造，C级危房实施加固修缮”，并建立“房屋全生命周期安全管理制度”。在实操层面，危房等级鉴定易引发居民争议，需通过“第三方专业评估+居民代表参与”机制保障结果公信力。例如，北京东城区某1980年代老旧小区改造项目中，一楼住户主张房屋墙皮开裂已达“D级危房”标准，要求整体拆除重建，而高层老年住户反对搬迁。最终由街道办委托具备甲级资质的建筑检测机构开展鉴定，邀请3名居民代表全程参与检测过程，最终认定房屋为“C级局部危险”，仅对承重墙、阳台进行加固，并同步实施外墙保温改造，既符合《意见》安全要求，又化解居民矛盾。  

抗震加固作为安全改造的核心环节，已纳入地方政府刚性审核标准。北京西城区某老旧小区改造项目初期方案仅包含给排水、供电管线更新，未涉及抗震加固内容，区住建委以“不符合《意见》安全要求”为由驳回方案，要求补充抗震检测与加固设计。项目最终增加200万元抗震改造资金，完成墙体拉结筋增设、楼板加固等工序，改造后居民满意度提升至92%，印证安全合规性对项目落地的决定性作用。  

（二）土地利用创新：低效用地盘活与历史风貌保护的平衡  

《意见》创新性提出“土地混合开发利用正面清单与负面清单制度”，允许国有土地使用权人通过自主改造、转让、入股等方式盘活低效用地，同时严格划定历史风貌保护红线。重庆江北区塔坪片区低效工业用地改造项目是这一政策的典型实践：该片区原有44栋民国时期工业厂房，按照传统土地政策仅能用于工业生产，区政府依据《意见》制定“土地混合开发正面清单”，明确“保留厂房主体结构前提下，可转型为文创园区、社区服务设施”。某本地企业通过股权收购获得用地使用权后，仅对厂房屋顶、门窗进行修缮，未改变建筑主体结构，引入文创工作室、社区托育中心等业态，改造后周边住宅均价提升12%，实现“土地低效盘活与资产增值”双重目标。  

历史风貌保护实行“前置审查”机制，《意见》要求“历史文化街区改造需先开展历史价值调查，严禁以危房改造名义拆除历史建筑”。上海静安区某商业综合体项目初期规划拆除3栋民国时期砖木结构建筑，市文物局依据《意见》要求叫停项目，组织考古机构开展历史价值评估，最终确定“修旧如旧”改造方案，将历史建筑转型为社区图书馆、非遗展示馆，项目运营后年接待访客超50万人次，成为“历史风貌保护与公共服务功能融合”的示范案例。  

（三）财政补助管理：差异化分配与绩效挂钩机制  

中央财政城市更新专项补助实行“区域差异化分配”原则：东部试点城市补助上限为8亿元，中部为10亿元，西部及直辖市为12亿元，补助资金按“3:5:2”比例分阶段拨付（项目立项后拨付30%、开工后拨付50%、验收合格后拨付20%），强化资金使用绩效约束。苏州（东部城市）2025年获得中央补助8亿元，同步配套市级财政资金50亿元，重点投向工业园区更新项目；武汉（中部城市）获10亿元中央补助，优先用于老旧小区适老化改造；成都（西部城市）获12亿元中央补助，专项支持中心城区低效用地再开发，体现“因地制宜、精准施策”的补助导向。  

地方政府进一步细化绩效挂钩机制，北京建立“补助资金与项目进度、居民满意度双挂钩”制度：西城区某老旧小区改造项目因进度滞后于计划45天，区财政部门扣减10%中央补助资金，倒逼项目加快施工；朝阳区某项目居民满意度达95%，额外获得市级财政500万元奖励资金，用于后续社区服务设施升级。  

（四）居民参与机制：从“被动接受”到“主动参与”的转型  

《意见》强调“城市更新需充分尊重居民意愿，改造方案居民同意率不低于90%”，地方政府通过“规划师进社区”“居民议事会”等机制落实这一要求。北京朝阳区某老旧小区加装电梯项目中，低层住户以“遮挡采光、产生噪音”为由反对改造，区住建委派驻注册规划师驻点社区，携带电梯设计图纸、日照模拟报告开展入户沟通，承诺采用低噪音电梯设备、优化电梯井位置以减少采光遮挡，并协调财政部门承担60%电梯建设费用，低层住户仅需承担5%费用，最终方案居民同意率达98%，顺利落地实施。  

居民参与已从“方案表决”延伸至“全过程监督”，北京海淀区五道口某老旧小区改造项目成立由居民代表、社区居委会、施工单位组成的“三方监督小组”，对材料采购、施工质量、资金使用进行全程监督，累计提出12项优化建议（如调整垃圾分类站位置、增加充电桩数量），均被纳入项目实施方案，改造后居民回访满意度达96%。  

二、项目实操路径：四大典型场景的实施要点与经验总结  

基于调研案例，2025年城市更新项目已形成“老旧小区综合整治、历史街区活化利用、城中村改造、生态修复”四大典型场景，各场景实施路径呈现差异化特征，需针对性解决实操难点。  

（一）老旧小区改造：从“硬件更新”到“完整社区”建设  

老旧小区改造已突破“管线更新、墙面翻新”的单一模式，向“功能补全、服务升级”的完整社区建设转型。北京海淀区五道口某老旧小区（2012户）改造项目为典型案例：项目前期通过问卷调研（回收率89%）、居民座谈会（参与人数120人次），明确三大核心需求——适老化改造（65岁以上居民占比38%）、新能源基础设施（充电桩需求率72%）、社区服务配套（日间照料、便民餐饮需求率68%）。最终实施方案除包含给排水、供电管线更新外，新增60部适老化电梯、300个充电桩，利用小区闲置空地建设1处社区食堂、2处日间照料中心，并将原有闲置锅炉房改造为“口袋公园”，实现“居住环境改善与社区功能完善”同步推进。  

项目实施需重点破解“成本分摊、后期管理”两大难题：电梯加装采用“财政补贴60%+居民按楼层分摊40%”模式，1-2楼居民承担5%-10%费用，5-6楼承担20%-25%费用，并开通公积金贷款通道，解决老年居民资金压力；物业费调整通过“成本公示+成效对比”方式推进，社区组织居民参观已改造小区，公示物业费上涨后的服务内容（如24小时安保、电梯维保、垃圾分类清运），最终物业费从0.8元/平方米/月调整至2.2元/平方米/月，同意率达95%。改造后小区二手房均价较改造前上涨15%，验证“完整社区建设”的经济社会效益。  

（二）历史街区活化：文化传承与业态创新的融合  

历史街区改造需坚守“风貌保护优先”原则，同时通过业态创新实现可持续运营。重庆江北区塔坪历史街区改造项目包含44栋民国时期建筑，改造团队采用“最小干预”原则：对木质结构进行防腐处理，保留原有砖墙肌理，仅更换破损瓦片；电路改造避免在历史建筑梁架上打孔，采用“墙角装饰线条隐藏管线”工艺，既保障用电安全，又不破坏建筑原貌。  

业态植入注重“在地文化传承与民生需求满足”：引入非遗手作工作室、民国主题咖啡馆等文化业态，保留经营30年的本地老字号面馆（通过免租半年方式降低搬迁成本），增设社区便民服务中心，提供政务代办、老人助餐等服务。改造后街区商户租金均价提升50%，空置率从改造前的35%降至5%，年接待游客超80万人次，实现“历史风貌保护、文化传承、商业运营”三方平衡。  

（三）城中村改造：安置保障与效率提升的双突破  

城中村改造的核心痛点在于“村民安置”与“审批效率”，广州通过政策创新形成可复制经验。花都区某城中村改造项目涉及320户村民，初期采用“先拆后建”模式，村民因“过渡期住房无保障”强烈反对。区政府调整方案为“房票+现房安置”双轨制：村民可选择持房票购买周边商品房（房票价值按“原有房屋评估价+区位补贴”计算），或直接入住政府提前购置的现房，过渡期每月发放2000元租房补贴，最终98%村民选择现房安置，项目顺利启动。  

审批流程优化大幅缩短项目周期：增城区碧潭村“宅基地多户联建”项目，通过“一窗受理、并联审批”机制，将原需3个月的国土、规划、住建多部门审批流程压缩至1个月；南沙区坦尾村采用“装配式建筑”技术，通过“空中造楼工厂”预制构件，现场拼装效率较传统施工提升40%，项目封顶时间从24个月缩短至12个月。  

跨区域用地指标调剂破解“土地约束”难题：广州从化区作为生态保护区，城市更新项目用地指标受限，通过“生态保护区用地指标跨区调剂”机制，将从化区200亩低效用地指标调剂至南沙区东瓜宇村改造项目，既保障从化区生态保护红线，又满足南沙区建设需求，实现“区域统筹、集约用地”目标。  

（四）生态修复项目：PPP模式下的“生态-经济”双赢  

《意见》要求“生态修复类城市更新项目需兼顾生态效益与经济可持续性”，北海市冯家江滨海湿地公园项目通过PPP模式实现这一目标。该项目此前存在312处违章建筑，生活污水直排导致流域水质恶化至劣V类，改造内容包括违章建筑拆除、红树林种植、污水处理站建设、智慧环境监测系统搭建。  

项目采用“政府出地+企业出资+合作运营”的PPP模式：政府无偿提供项目用地，社会资本方投入12亿元建设资金，合作期限20年；运营期内，通过门票收入、生态研学、观鸟旅游等业态实现收益，政府与社会资本方按4:6比例分配利润。2025年上半年项目接待游客52万人次，实现运营收入1.8亿元，覆盖养护成本后仍有盈余；周边村民通过经营民宿、销售特色农产品实现增收，户均月收入增加3200元，形成“生态改善-产业发展-居民增收”的良性循环。  

三、投融资模式创新：构建多元协同的资金保障体系  

城市更新项目具有投资规模大、回收周期长、公益性强的特点，单一政府投入难以满足资金需求。2025年各地依托《意见》政策支持，构建“政府引导、市场运作、居民参与”的多元投融资体系，破解资金瓶颈。  

（一）财政资金：从“直接补贴”到“绩效导向”的转型  

中央财政专项补助采用“梯度分配+绩效挂钩”机制，地方政府进一步创新财政支持方式。上海设立800亿元城市更新基金，采用“母基金+项目子基金”架构，市级财政出资20%（160亿元），其余80%由国企、保险资金、社保基金等社会资本认购。基金聚焦持有型物业项目（如长租公寓、产业园区），投资期限不低于5年，已落地12个项目，平均年化收益率达5.2%，较传统财政补贴模式实现“资金保值增值”。  

“以奖代补”政策激发项目实施积极性：北京对使用年限超15年的住宅电梯更新项目，每台给予15万元财政补贴，朝阳区某小区20部电梯更新项目通过补贴节省300万元资金；补贴发放实行“条件核验”机制，要求项目需满足“居民同意率≥90%、施工单位具备电梯安装A级资质、改造后验收合格”三项条件，确保财政资金使用效益。  

（二）专项债券：放宽准入标准，支持微利项目  

2025年城市更新专项债券政策呈现两大突破：一是收益覆盖倍数要求从1.2倍降至1.1倍（公益性项目），二是简化试点城市审批流程。北京某老旧小区改造项目发行8000万元专项债券，期限15年，票面利率2.85%，资金用于给排水管线更新、电梯加装、适老化改造；还款来源包括改造后新增的停车费收入（从150元/月提至200元/月）、物业费增收（从0.8元/平方米/月提至1.3元/平方米/月）、社区食堂租金收入，经测算年现金流达620万元，收益覆盖倍数1.15倍，符合专项债发行要求。  

厦门湖里区后坑社城市更新项目是专项债“以新养旧”的典型案例：2023年发行2.2亿元专项债券，用于低效工业用地拆迁整理，项目完成后通过土地出让获得收入3.8亿元，除偿还债券本息外，剩余资金投入周边社区服务设施建设，形成“债券融资-土地增值-资金循环”的可持续模式。  

（三）银行信贷：创新质押方式，延长贷款期限  

银行机构针对城市更新项目特点，优化信贷产品设计。重庆江北区塔坪片区改造项目获得建设银行15亿元贷款支持，突破传统“土地抵押”模式，采用“街区未来租金收入质押”方式，贷款期限20年，利率3.5%，并设置“前5年只付利息、后15年本息等额偿还”的还款计划，大幅降低企业前期资金压力。  

政策性银行提供长期低息贷款：国家开发银行对北海冯家江湿地公园项目发放40年期贷款，利率3.2%，匹配生态项目长期回报特征；广州推出“城市更新贷”，对微利项目给予30%财政贴息，企业实际融资利率最低降至2.24%，截至2025年6月已发放贷款48亿元，支持16个城市更新项目。  

（四）REITs工具：盘活存量资产，实现退出闭环  

《意见》明确将城市更新项目纳入基础设施REITs试点范围，2025年政策进一步降低发行门槛，底层资产收益率要求从8%降至6.8%。北京金隅智造工场REIT是首单改造类工业遗存REIT，底层资产为改造后的老旧厂房，通过出租给科技企业获得稳定租金收入，年化收益率7.2%，上市后认购倍数达8.5倍，为城市更新项目提供“投资-改造-运营-退出”的全周期融资模式。  

REITs运营强调“持续增值”：金隅智造工场REIT运营方建立“租户需求动态响应”机制，根据企业发展需求调整空间布局，年均开展2次硬件设施升级（如增设会议室、升级网络带宽），租金年均涨幅3%，保障投资者长期收益；2025年全国计划发行城市更新REITs产品规模达500亿元，进一步拓宽存量资产退出渠道。  

（五）居民出资：构建“共建共享”的成本分担机制  

居民出资是城市更新项目的重要资金补充，各地通过“差异化分摊+金融支持”机制提高参与度。北京朝阳区某小区电梯加装项目，财政补贴60%资金，剩余40%由居民按楼层分摊：1-2楼承担5%-10%，3-4楼承担15%-20%，5-6楼承担25%-30%；同时开通公积金贷款通道，居民可申请最高10万元公积金贷款，某78岁居民通过公积金贷款2万元，每月还款106元，有效解决资金压力。  

“众筹+股权”模式激发居民长期参与意愿：北京海淀区某小区社区食堂改造项目，居民通过众筹方式出资300万元（占股40%），社会资本方出资450万元（占股60%）；食堂运营后按股权比例分红，2025年上半年居民获得分红收益人均1200元，既补充改造资金，又增强居民对项目的长期认同感。  

四、风险防控与长效管理：保障城市更新可持续推进  

城市更新工作需建立“全生命周期”风险防控与管理机制，避免“重改造、轻运营”问题。上海城市更新基金建立“5%风险准备金”制度，从每个项目投资额中提取5%作为风险准备金，用于应对运营期收入波动、设施维修等突发情况；某历史街区改造项目因疫情导致游客量下降30%，通过风险准备金弥补租金收入缺口，保障项目正常运营，6个月后通过调整业态（增加线上文创销售）恢复收益。  

长效管理机制是项目持续发挥效益的关键：北京某老旧小区2023年完成改造后，因缺乏后续管理导致电梯故障频发、楼道环境恶化。2025年社区牵头成立业主委员会，通过公开招标引入物业公司，制定《小区管理规约》，明确居民、物业、居委会的权责边界，建立“每月议事、季度考核”机制，改造后问题发生率下降85%。  

2025年城市更新工作已进入“系统集成、精细运营”的新阶段，政策落地需注重合规性与灵活性平衡，项目实施需聚焦居民实际需求，投融资需构建多元协同体系。中企规划院作为专业政府咨询机构，可依托政策研究与项目实操经验，为地方政府提供“政策合规性审查、项目方案优化、投融资模式设计、风险防控体系搭建”等全流程咨询服务，助力城市更新工作规范、高效、可持续推进，最终实现“城市功能提升、居民生活改善、社会资本盈利”的多方共赢目标。