截至2025年6月，我国地方政府专项债存量规模已突破40万亿元，成为稳投资、补短板的核心工具。然而，随着审计署2024年度报告披露9省专项债存在1325.97亿元违规问题，以及17省份审计报告揭示资金挪用、项目收益不实等新老顽疾，专项债管理的系统性风险正加速暴露。从福建光泽县虚报1.15亿元支出的“凭证造假”，到天津2.91亿元专项债面临违约风险，这些案例折射出专项债在规模扩张中积累的结构性矛盾。本文将从问题表象切入，深度剖析专项债管理的制度性困境，并结合2024年国务院新政提出破局路径。  

一、新老问题交织：专项债管理的“病灶图谱”  

（一）老问题久治不愈  

项目收益“注水”与资金闲置并存  

部分地方为通过审核，虚构无人机物流配送、飞行培训等收益来源。例如宁夏242个项目实际无收益，财政被迫垫付利息，而山东威海低空经济产业园项目在申报时夸大无人机物流订单量，导致建成后收入仅达预期的40%。与此同时，吉林、辽宁等地因前期准备不足，超189亿元资金闲置超半年，部分项目因用地征拆未完成停工1年以上。  

资金挪用屡禁不止  

专项债被挪用至“三保”、偿还国企债务等非合规领域的现象普遍。黑龙江7县挪用债券资金2130万元用于办公经费，重庆某项目将1.65亿元资金超进度拨付至共管账户脱离监管。更有甚者，云南某公司挪用9.4亿元专项资金偿还债务，形成“拆东墙补西墙”的恶性循环。  

（二）新风险加速暴露  

监测系统漏洞引发监管失灵  

财政部专项债券监测系统因缺乏权限分离机制，出现“自填自审”漏洞。福建光泽县通过上传虚假凭证，在未发生支出的情况下虚报1.15亿元，辽宁3县利用系统审核不严虚报支出1.69亿元。这种技术缺陷使得监管部门难以及时发现资金挪用、进度造假等问题。  

区域债务风险向专项债传导  

高风险地区违规举债问题突出。天津河北区某地块因土地收储滞后，2.91亿元专项债到期后无法偿还；贵州17个项目19.03亿元资金闲置超半年，部分项目因配套资金不到位拖欠工程款3.53亿元。这些问题反映出专项债管理与地方财政健康度的深度绑定。  

二、制度性困境：专项债管理的“三重枷锁”  

（一）激励机制扭曲催生短期行为  

额度分配的“马太效应”  

经济强省凭借项目储备优势持续获得大额额度，而财政困难地区为争取资金，不惜包装项目。例如某西部省份将无人机起降场与周边商业开发捆绑申报，导致专项债资金混入商业用途，最终被财政部通报。  

政绩考核驱动的“重发轻管”  

部分地方政府将专项债发行规模作为政绩指标，忽视项目全生命周期管理。重庆某老旧小区改造项目虽通过专项债完成建设，但因未建立运维资金池，改造后1年便出现设施损坏无人维修的情况。  

（二）风险防控机制存在短板  

收益测算缺乏科学依据  

低空经济等新兴领域项目收益预测普遍依赖行业报告或企业承诺，缺乏历史数据支撑。例如某无人机物流项目在申报时引用顺丰同城单价测算收益，但实际运营中因空域限制，配送范围仅达预期的60%。  

偿债责任主体模糊  

专项债项目多由融资平台代建，偿债责任最终转嫁至地方财政。福建某产业园项目因运营方破产，2亿元债券本息被迫由财政兜底，这种“政府举债、企业赖账”的模式加剧了财政风险。  

（三）监管协同效能不足  

部门间信息孤岛现象严重  

发改、财政、审计等部门数据未实现互通，导致监管盲区。例如某省审计厅在检查中发现，财政部门拨付的专项债资金与发改部门备案的项目进度存在30%的差异，但因系统不兼容未能及时预警。  

第三方中介履职尽责不足  

部分会计师事务所为承揽业务，在财务评价报告中默许虚增收入。某低空经济项目将未签订协议的空域数据授权收入计入测算表，中介机构未予纠正，最终导致项目收益覆盖倍数虚高至1.8倍。  

三、破局之道：构建专项债管理的“四维体系”  

（一）政策工具创新：从“粗放扩张”到“精准滴灌”  

负面清单与正面清单双轨并行  

严格执行《地方政府专项债券禁止类项目清单》，将楼堂馆所、形象工程等纳入负面清单，同时扩大低空经济、算力基础设施等新兴领域的支持范围。例如广东将无人机起降场智能化改造纳入专项债资本金支持范围，允许30%的债券资金作为项目资本金，有效降低企业融资压力。  

自审自发试点与动态调整结合  

北京、上海等10个试点省份可自主审批专项债项目，缩短审批周期至2-3个月。福建建立专项债动态调整机制，对资金沉淀超12个月的项目强制收回额度，重新分配至成熟项目。泉州通过该机制在2022年调整12个项目8.13亿元资金，资金使用效率提升25%。  

（二）技术赋能监管：打造“数字孪生”管理平台  

穿透式监测系统升级  

财政部拟引入区块链技术，实现资金拨付、使用、核销的全流程上链。例如重庆高新区对龙荫小区改造项目实行“分账核算”，通过系统实时监控每笔资金流向，确保专款专用。  

大数据风险预警体系构建  

整合空域管理、产业园区运营等多源数据，建立专项债风险评估模型。赛迪顾问建议，低空经济项目应接入民航局空域监测数据，动态调整收益测算模型，避免因空域审批延期导致的偿债风险。  

（三）全生命周期管理：压实“借、用、管、还”责任链  

前期论证标准化  

制定低空经济等领域专项债申报指南，明确空域使用批复、产业链合作协议等必备要件。例如四川自贡航空产业园在申报时，将无人机试飞基地收入、飞行培训收入等细分来源量化，并附第三方机构出具的行业基准数据。  

绩效评价刚性约束  

重庆对老旧小区改造项目实行“居民满意度挂钩”机制，绩效评价未达标的项目暂停续发债券。福建将专项债项目纳入地方政府债务风险评估体系，对违规地区扣减下年度额度。  

（四）市场化机制引入：破解“财政兜底”困局  

收益分成与资产证券化  

苏州冷链物流无人机配送项目采用“基础收益+超额分成”模式，物流效率提升带来的成本节约按比例分配给债券持有人。同时，鼓励将专项债形成的资产打包发行REITs，例如深圳某低空经济产业园通过REITs发行回收本金，再投资新项目，形成资金闭环。  

偿债备付金与保险增信  

试点地区建立专项债偿债备付金，按债券规模的5%计提资金应对突发风险。保险公司可开发专项债履约保证保险，对因空域协调等特殊原因导致的违约进行赔付，分散财政风险。  

四、未来展望：在改革中重塑专项债治理范式  

2024年国务院新政的出台，标志着专项债管理从“规模扩张”向“质量提升”转型。随着自审自发试点扩围、动态调整机制常态化，地方政府需在以下方面持续发力：  

项目策划：紧扣低空经济、量子科技等战略方向，避免“大而空”的基建项目；  

风险管控：建立专项债与地方财政风险的隔离机制，严禁将债券资金用于隐性债务置换；  

技术创新：依托数字孪生、AI算法提升收益测算精度，例如通过无人机飞行模拟系统预测物流订单量。  

专项债管理的优化绝非一日之功，需要政策制定者、地方政府、中介机构等多方协同。唯有通过制度创新、技术赋能和市场化改革，才能实现专项债从“稳增长工具”到“高质量发展引擎”的蜕变，为中国经济行稳致远注入持久动力。  

（本文数据来源：审计署2024年度报告、各省财政厅公开信息、赛迪顾问专项研究）